盡管已經(jīng)上報全國人大待審的《土地管理法(修正案)》草案將對農(nóng)村土地征收相關(guān)制度、補償做出重大調(diào)整。不過，十八大之后，作為全國土地主管部門的國土資源部，在深化土地改革方面，似乎要走得比“提高征地補償、完善征地程序”更遠。
目前，國土資源部已經(jīng)下發(fā)通知，要求在年底之前對農(nóng)村土地確權(quán)頒證的情況進行驗收檢查。該部門的內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月，全國農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證覆蓋率已經(jīng)達到86%。而農(nóng)村土地確權(quán)則是在土地領(lǐng)域深化改革的技術(shù)性基礎(chǔ)上進行的。
按照此前制定的規(guī)劃，在十八大閉幕之后，國土資源部將開展《土地管理法》新一輪修訂前期準備和研究工作。在新一輪修訂當中，將包括加大耕地保護力度、農(nóng)村土地制度改革、政府土地收益改革、存量用地制度改革等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，范圍也遠遠超過此次修訂。
急查確權(quán)
“我們正在按照國土資源部的要求，自查自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的情況，在自查的基礎(chǔ)上，部里面還要抽查。”12月5日，廣西壯族自治區(qū)國土資源廳一位不愿具名的官員向《中國經(jīng)營報》記者透露，這是國土資源部在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一部署的工作。
目前，國土資源部已經(jīng)下發(fā)《農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果檢查驗收辦法》(下稱“辦法”)。要求各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市按照“辦法”的標準，對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的情況進行驗收核查。同時，國土資源部還為這一工作設(shè)定了時間表。
廣西、天津、山東等多位地方國土廳局官員均向記者表示，本次國土資源部為驗收檢查設(shè)定的時間還是比較“緊急”的。在土地確權(quán)頒證最重要的地級市、縣級政府層面，要求必須在2012年12月31日之前完成核查。此后再由省級政府進行統(tǒng)一核查驗收。
2011年底，國務(wù)院為國土資源部劃定了農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的工作期限。要求在2012年必須完成所有農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。所謂確權(quán)頒證，即是對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的擁有者進行明確的使用權(quán)登記，并頒發(fā)法律憑證。這項工作是圍繞“保護農(nóng)民土地權(quán)益”進行的土地制度深化改革的技術(shù)基礎(chǔ)。
國土資源部的統(tǒng)計顯示，截至10月底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率為86%。其中廣西、天津、海南、安徽等省的確權(quán)頒證覆蓋率已經(jīng)超過95%。全國其他各地方的進展也順利。“到年底的時候，全國應(yīng)該能夠完成。”一位國土資源部的官員向記者表示。
記者了解到，檢查通過如下方式進行——縣級自查、地市級驗收、省級檢查和國家級抽查，組織工作由同級加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責，具體檢查驗收范圍和比例由同級加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯總考核，結(jié)合實際情況，按村、組或面積、宗地數(shù)確定。
登記為先
天津市國土資源局一位官員向記者表示，從全國的情況看，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記、頒證工作的工作量確實比較大，因此，國土資源部給予地方的口徑是“優(yōu)先以確權(quán)、登記”為最低底線的。
按照國土資源部為農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證設(shè)定的工作流程，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作主要包括三個環(huán)節(jié)：確權(quán)、登記、發(fā)證。國土資源部有關(guān)負責人表示，確權(quán)登記是法律依據(jù)，而證書是相應(yīng)的法律憑證，二者有差別。尤其對于集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證能不能全覆蓋，應(yīng)當主要衡量是不是進行了確權(quán)和登記。
“主要是完成了確權(quán)和登記，對于農(nóng)村集體土地的權(quán)益情況，以及相關(guān)的土地存量狀況，都有比較全面的掌握和了解。”山東省國土資源廳的一位官員向記者表示。而這一基礎(chǔ)信息的了解和掌握，則是進一步在土地領(lǐng)域進行深化改革的“技術(shù)性基礎(chǔ)”。
記者了解到，在確權(quán)、登記工作完成后，各級政府即按照相應(yīng)比例進行抽查和檢驗。結(jié)合全國月度統(tǒng)計情況，經(jīng)測算論證后初步確定，市級驗收外業(yè)不少于3%、內(nèi)業(yè)不少于4%，省級抽查外業(yè)不少于2%、內(nèi)業(yè)不少于3%。按此比例，地市級驗收、省級檢查到縣一級，每個縣約80~150宗地，基本可行。
同時，考慮我國地域的差異性，有的地方行政區(qū)域面積大，但村組和宗地數(shù)量少，如新疆；有的地方行政區(qū)域面積相對不大，但村組和宗地數(shù)量大，如廣東和江蘇。因此，國土資源部規(guī)定地方可以結(jié)合實際情況，按照規(guī)定的比例，以村、組或面積或宗地數(shù)為單位來確定檢查驗收任務(wù)，沒有“一刀切”。
記者了解到，對于檢查驗收的范圍，有地方提出以前的確權(quán)登記發(fā)證成果不應(yīng)當按現(xiàn)有標準檢查驗收，但需要促進規(guī)范。按照國土資源總規(guī)劃，依“新舊分開、區(qū)別對待”的原則，這次檢查驗收主要針對本次統(tǒng)一部署開展的確權(quán)登記發(fā)證工作，以前的成果按照以前的規(guī)范和標準兼顧進行。
再修《土地管理法》
實際上，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記之所以能夠引起從國務(wù)院到國土資源部的重視，在相當大的程度上是由于這項工作是土地領(lǐng)域“深化改革”的基礎(chǔ)。而作為國土資源部，也一直在規(guī)劃、研究進一步深化土地改革的可行路徑。
記者了解到，按照國土資源部的規(guī)劃和設(shè)想，在十八大之后，將啟動《土地管理法》再次修訂的前期準備和研究論證工作。此前，國務(wù)院召開常務(wù)辦公會，討論通過了《土地管理法(修正案)》草案，并上報至全國人大待審。
不過，由于涉及過多敏感問題，此次《土地管理法》只針對原有第47條征地制度的有關(guān)規(guī)定進行改革和調(diào)整，將安置和補償分離，并提高征地補償標準。實際上，國土資源部從2009年就開始對此項工作進行準備，當時提出眾多的修改內(nèi)容并未納入此次修改之中。
“所以，才有了第二輪修改的前期準備工作。”天津市國土資源局一位不愿具名的官員表示，在通報《土地管理法》修訂有關(guān)進展時，政策法規(guī)司的一位高級官員就表示，在十八大閉幕后，著手對《土地管理法》進行第二輪修改工作，將覆蓋更為廣泛的范圍。
記者了解到，所謂“更廣的范圍”包括，加大耕地保護力度、農(nóng)村土地制度改革、政府土地收益制度改革、存量土地使用制度改革等。這些工作的前期研究和論證、討論工作，將不日展開。
“存量建設(shè)用地的改革，現(xiàn)有的土地管理法更多是對增量土地管理作了規(guī)定，而對存量土地開發(fā)沒有相應(yīng)的管理方法。遇到管理的問題一般是沿用增量土地的一些辦法，比如說招拍掛，招拍掛用在增量土地上是不錯，但存量土地上你也用招拍掛這個標準就值得商榷。”一位國土資源部內(nèi)部人士表示。
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