征地補償更加強調(diào)公平。昨天，提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議的土地管理法修正案草案，刪除了按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定，專家稱以前的“30倍上限規(guī)定過死”。此外，草案還增加了“補償資金不落實的，不得批準和實施征地”等內(nèi)容。
觀察
為征地補償指明了方向
土地管理法的修訂已經(jīng)提了多年，矛頭集中在征地制度改革上。昨天，土地管理法草案終于與公眾見面，并為國務(wù)院制定《農(nóng)村集體土地征收補償條例》指明方向，《條例》可根據(jù)新土地管理法制定具體的補償標準、補償內(nèi)容和征收程序。
昨天公布的土地管理法草案，在征收補償原則、補償標準、補償內(nèi)容、補償程序方面都提出了框架性的指導(dǎo)意見。如刪除年產(chǎn)值30倍的補償上限，為提高農(nóng)民補償提供了法律支撐；增加社會保障補償，將農(nóng)民失地后的長遠生計考慮在內(nèi)。
中央經(jīng)濟會議強調(diào)城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需最大潛力。多名專家指出，加快城鎮(zhèn)化的過程中，首先要解決農(nóng)村土地問題，而要解決好土地問題，就要解決好失地農(nóng)民的征地補償、社會保障等系列問題。土地專家鄒曉云指出，盡管國土部曾為確保農(nóng)民利益，在2005年出臺相關(guān)規(guī)定，使得全國集體土地補償額平均提高30%，但相比于土地最終的收益和農(nóng)民失地后的壓力，依然差距甚遠，“如果農(nóng)村土地問題得到逐步化解，會為中國進一步推進城鎮(zhèn)化鋪平道路”。
背景
我國現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進和物權(quán)法的公布實施，農(nóng)村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關(guān)注。
刪除征地補償30倍上限強調(diào)給予農(nóng)民公平補償
內(nèi)容
按土地的原用途給予農(nóng)民補償合理嗎？補償不得超過土地產(chǎn)值30倍合理嗎？這樣能否保障公平補償？草案對此給予否定。
草案刪除了“按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”的內(nèi)容，規(guī)定“征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當給予公平補償”。
【解讀】原有的規(guī)定暴露出哪些問題？國務(wù)院法制辦主任宋大涵稱，從補償原則看，在原用途基礎(chǔ)上按照年產(chǎn)值倍數(shù)補償，沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能等。“從補償標準看，30倍上限規(guī)定過死。”
中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英舉例說：“如果被征收土地原用途是農(nóng)地或畜牧用地，按照原有用途補償?shù)脑挊藴示蜁^低。打破補償上限，體現(xiàn)了中央政府近年一直強調(diào)的對土地征收過程中農(nóng)民合法利益的保護。”
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田（微博）指出，按照以前的補償標準計算，一畝地就補償兩三萬元，多的才6萬元，但政府征地之后，可以賣二三百萬，巨大的價差導(dǎo)致矛盾頻發(fā)，目前全國60%的社會矛盾集中在土地上。
中國社科院研究員、國土部法律中心顧問楊重光教授表示，公平補償，在經(jīng)濟學(xué)的意義上講，就是等價交換，做到公平原則，土地征收尤其是土地上房屋的征收，要給農(nóng)民等價補償。
增加社會保障補償內(nèi)容以保證農(nóng)民的長遠生活
內(nèi)容
除了公平補償外，草案還對農(nóng)民土地被征收后的社保補償作出規(guī)定，“保證農(nóng)民長遠生活”。
草案規(guī)定征地補償包括土地補償、被征地農(nóng)民的安置補助與社會保障費用、農(nóng)村農(nóng)民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。
【解讀】“目前一些地方在土地財政的影響下，對土地的需求越來越旺盛。但是對征地帶來的社會成本沒有進行很好的擔(dān)當。草案增加社保內(nèi)容，就是著力解決土地城市化和農(nóng)民城市化不匹配的問題。”北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅說。
中國社科院研究員、國土部法律中心顧問楊重光教授表示，城市的居民、職工有社會保障，農(nóng)村沒有社保，農(nóng)民的養(yǎng)老、社保主要靠房子和土地，農(nóng)民失地之后就失去保障。草案增加社會保障補償，是為保證農(nóng)民長遠生活。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田指出，按照過去的補償方法，青苗補償是核心，現(xiàn)在分類將住宅單獨列出來，補償會比農(nóng)地補償更多，因為農(nóng)民祖祖輩輩都要住這個房子。
鄭風(fēng)田表示，過去單一的補償廣受詬病。農(nóng)民失地之后，應(yīng)該考慮其社保、培訓(xùn)、就業(yè)等多方面，保障其生活質(zhì)量不降低，而且應(yīng)有所提高。此外，他認為將住宅單列補償，提高了征地成本，可以讓地方政府征地有所收斂，也能夠減輕社會不穩(wěn)定因素。
補償金不落實不準征地防止失地農(nóng)民利益受損
內(nèi)容
“先拆遷后給錢”的時間差將不再允許存在。草案增加了依照合法、公正、公開的原則制定嚴格征地程序的規(guī)定。如：補償資金不落實的，不得批準和實施征地；加強對政府征地行為的約束，保證被征地農(nóng)民在征地批準前和實施過程中的參與權(quán)、話語權(quán)，堅持“先補償安置，后實施征地”等。
【解讀】“增加此規(guī)定極為必要。當前一些地區(qū)在保障費用不足額、不到位的情況下就已經(jīng)開始征地，使得被征地農(nóng)民的利益無保障，生活受影響，引發(fā)一系列社會矛盾甚至是群體性事件。”北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅說。
王錫鋅認為，未來在進一步制定征地補償條例時，應(yīng)該規(guī)定賬戶單列、?？顚Ｓ?、加強監(jiān)督等具體辦法，以保證補償資金落實到位。
鄭風(fēng)田教授稱，過去征地有個時間差，不少地方先把地拿了，開發(fā)商建完房賣完之后再給農(nóng)民錢。很多征地批文還沒下來，就已開始拆遷。
楊重光稱，先補償后安置還不能只停留在口號上，所謂“落實到位”，應(yīng)該增加具體明確的表述。他稱，補償安置目前存在兩大問題，一是補償金被一級級政府層層克扣，導(dǎo)致農(nóng)民得不到全額補償；二是一級級一拖再拖，有的補償拖了兩三年才發(fā)放，農(nóng)民利益受損。
楊重光認為，將來國務(wù)院應(yīng)確立具體的辦法，一定要補償?shù)轿徊拍懿疬w，其中應(yīng)明確“農(nóng)民已經(jīng)將補償金拿到手，農(nóng)民已經(jīng)簽字確認”才算落實補償資金，“不能落實到鄉(xiāng)政府就算落實了”。
授權(quán)國務(wù)院定具體辦法各省份補償不宜一刀切
內(nèi)容
昨天草案一大亮點是，授權(quán)國務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。
【解讀】在今年全國兩會閉幕會上，溫家寶總理答記者問時明確表示，將制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。去年1月19日，國務(wù)院常務(wù)會議通過了國有土地上房屋征收和補償條例，但該條例未能涉及集體土地的征收征用問題。國務(wù)院總理溫家寶在常務(wù)會議上表示要抓緊對土地管理法有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改，由國務(wù)院盡早向全國人大常委會提出議案。
今年3月14日，溫家寶總理在全國兩會閉幕會上承諾，將制定并出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例。
昨天公布的草案規(guī)定，征收農(nóng)民集體所有土地補償安置的具體辦法，由國務(wù)院制定。依照國務(wù)院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補償安置的具體標準。
北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅說，草案提供了基本的集體土地征收和補償框架性的原則，這些原則性的規(guī)定以及對國務(wù)院制定征地補償辦法的授權(quán)，標志著國務(wù)院征補條例的制定已經(jīng)進入了實質(zhì)性的關(guān)鍵階段。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國英認為，土地管理法相當于土地領(lǐng)域的憲法和基本法，草案為國務(wù)院出臺征補條例提供了指導(dǎo)原則。“土地征收也是一種生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)，要盡可能按照市場化的原則處理交易關(guān)系。至于補償標準，應(yīng)該根據(jù)各地實際情況確定，不宜一刀切。”
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