李三元很忙。

 

李三元，是北京通州一個(gè)宣稱“占有全區(qū)50%小產(chǎn)權(quán)房業(yè)務(wù)”的中介公司經(jīng)紀(jì)人。10月底的一天，他用略帶生疏且磕巴的表述，不止一次把手機(jī)屏幕上大段的新聞夾雜上自己的理解念給買房人：“賦予農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)讓權(quán)……允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入非農(nóng)市場(chǎng)……小產(chǎn)權(quán)房補(bǔ)繳土地出讓金……”，“你看，農(nóng)村集體用地入市要放開了，小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正是遲早的事。”

 

李三元口中的政策，是作為中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)的國務(wù)院發(fā)展研究中心（以下簡(jiǎn)稱國研中心）近日公布的簡(jiǎn)稱“383方案”的改革設(shè)想。方案不少地方“尺度”很大，尤其“允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)”，“已形成的小產(chǎn)權(quán)房按不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量土地出讓金”的提法，更引發(fā)公眾對(duì)新一輪土地改革和小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的諸多猜測(cè)。

 

一位參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)的人士透露，輿論近日熱炒的“383方案”是國研中心去年開始研究的一個(gè)課題，本來準(zhǔn)備要出書。如今這個(gè)時(shí)間點(diǎn)披露，讓市場(chǎng)對(duì)該書中涉及的改革內(nèi)容生起極大興趣。

 

綜合多方信息，新一輪土地改革重點(diǎn)之一將是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。上述人士透露，目前不少地方官員都等著農(nóng)村集體土地入市，甚至連拿地計(jì)劃都已做好，但實(shí)際農(nóng)民集體土地入市很難一下全面放開。十八屆三中全會(huì)上，更有可能把農(nóng)地入市政策邊界描繪出來，真正的操作方向仍要等中央農(nóng)村工作會(huì)議及明年相關(guān)的農(nóng)村工作文件。目前，土地制度改革的首要任務(wù)是做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，這一步走扎實(shí)，談農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)上市、小產(chǎn)權(quán)房問題更現(xiàn)實(shí)。

 

農(nóng)村土地確權(quán)，集體建設(shè)土地入市，小產(chǎn)權(quán)房開往徹底合法化的列車，似乎還要再經(jīng)過前面漫長(zhǎng)的兩站，才能真正迎來它的春天。

 

轉(zhuǎn)正躁動(dòng)

 

北京市通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)，這里因北京最大的小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)——太玉園而聞名。如今，除了太玉園，月亮灣曉鎮(zhèn)、環(huán)湖小鎮(zhèn)等數(shù)個(gè)大體量小產(chǎn)權(quán)社區(qū)也紛紛崛起。一群依靠小產(chǎn)權(quán)房謀利的中介機(jī)構(gòu)，也在附近扎根。

 

在通州梨園一家主做小產(chǎn)權(quán)房業(yè)務(wù)的中介公司里，22歲的李三元，已經(jīng)算是老人。按李三元的說法，之前門店一個(gè)月才成交30套小產(chǎn)權(quán)房，從10月27日到29日，三天就成交了10套。張家灣的小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)原來是按月漲，現(xiàn)在按天漲。一個(gè)客戶就因猶豫了一下，看中的房源當(dāng)天就賣出去了，結(jié)果只能第二天多掏7萬元買同戶型房源。好房源更是多個(gè)買房人一起搶，“一個(gè)看完后不買，立馬讓他走人，換下一個(gè)進(jìn)來。”

 

小產(chǎn)權(quán)房成交的突然暴漲，在李三元看來，是因?yàn)槊舾械馁I房人已經(jīng)注意到小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”的利好消息。

 

小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證的所謂小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)，實(shí)際上沒有真正的產(chǎn)權(quán)。這種房沒有國家發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證。所謂產(chǎn)權(quán)證也不是真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。

 

也因此，國家一直明令禁止小產(chǎn)權(quán)房交易。但圍繞小產(chǎn)權(quán)房的利益鏈條早已形成：以通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)為例，在這里買小產(chǎn)權(quán)的二手房，不限制戶口、戶型，買家除給房東房款外，只需給村委會(huì)過戶費(fèi)6萬，給中介總房款2.5%的服務(wù)費(fèi)。因中介業(yè)務(wù)員和村委會(huì)人員已極為熟絡(luò)，整套交易手續(xù)，從掏錢到換房本半天就能辦完。李三元有時(shí)會(huì)羨慕附近的村里人。在他的腦海里，一次過戶費(fèi)6萬，如果幾千、幾萬套小產(chǎn)權(quán)房，單過戶費(fèi)一項(xiàng)就有數(shù)千萬收入，很多村子就是靠小產(chǎn)權(quán)發(fā)了家，“富村村長(zhǎng)開奧迪，窮村村長(zhǎng)開帕薩特”。

 

現(xiàn)在，李三元的手機(jī)里還保存著10月27日的新聞：中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案中提出，允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已形成的小產(chǎn)權(quán)房按不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量土地出讓金，妥善解決這一歷史遺留問題。

 

李三元將上述方案更新為自己的銷售法寶，一遍遍地將手機(jī)內(nèi)容向不同購房者展示，述說著小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的希望：以前都說小產(chǎn)權(quán)不合法，現(xiàn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地要入市，小產(chǎn)權(quán)房就能轉(zhuǎn)成大產(chǎn)權(quán)了。目前張家灣小產(chǎn)權(quán)均價(jià)8000-9000元/平方米，與通州核心區(qū)大產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)差一萬多，肯定都來搶小產(chǎn)權(quán)房。“現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房出一個(gè)賣一個(gè)，這兩天搶瘋了。”而在深圳，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房感興趣的人們，對(duì)一個(gè)名為“深圳小產(chǎn)權(quán)網(wǎng)”的網(wǎng)站并不陌生。形形色色的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目廣告，似乎也彰顯著深圳小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的繁榮。

 

位于深圳沙井松崗的星辰城市花園，共2800戶房源，提供由一居室到四居室不等的戶型，起價(jià)5500元，除不限制戶籍外，還可以做首付5成，還款5年的貸款。銷售員林先生表示，“如果有意向，周末就趕緊過來看，開發(fā)商與村委因?yàn)榭吹叫‘a(chǎn)權(quán)房要轉(zhuǎn)正的消息，協(xié)商下個(gè)禮拜開始每平方米漲500元。”另一小產(chǎn)權(quán)房社區(qū)金湖雅苑，也計(jì)劃在周末每平方米上漲500元。遺留問題

 

小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)沸騰背后，是長(zhǎng)期籠罩在現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房身上的“清理”危機(jī)。

 

今年5月，在朋友購買后的極力推薦，再加上聽聞某地產(chǎn)大鱷旗下地產(chǎn)公司高管在小區(qū)買了多套房產(chǎn)，蕭振華與丈夫家花光了所有積蓄，在通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)環(huán)湖小鎮(zhèn)項(xiàng)目花90多萬元買了一套130平方米的小產(chǎn)權(quán)房。在與項(xiàng)目所屬的西定福莊村村委會(huì)簽訂的合同中，還專門約定：如將來房子遇到拆遷、拆除，村委會(huì)將進(jìn)行補(bǔ)償。

 

即便如此，蕭振華的心里一直沒踏實(shí)過。“尤其前段時(shí)間，看政府治理小產(chǎn)權(quán)房的力度很大，擔(dān)心自己的房子被拆除。”他說。

 

從2007 年開始，中央多次啟動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房清理整頓。但由于沒有統(tǒng)一的小產(chǎn)權(quán)房處理政策，各地對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理力度并不一致，如北京、三亞主要形式為拆除、沒收、罰款，相對(duì)嚴(yán)厲。2010年，北京對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“水岸江南”強(qiáng)制拆除，被稱為國土資源部“一案一處理”新政“第一大案”。北京2012年9月、2013年6月陸續(xù)公布的85處小產(chǎn)權(quán)房名單，太玉園、環(huán)湖小鎮(zhèn)、月亮灣曉鎮(zhèn)項(xiàng)目赫然在列。

 

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的治理方案，2012年3月，國土部官網(wǎng)上曾發(fā)布關(guān)于現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房的處理新思路，即先清理后治理。其中，“在建和未售、侵占耕地的小產(chǎn)權(quán)房”是主要的清理對(duì)象。而其后的治理工作，則主要針對(duì)已售的存量小產(chǎn)權(quán)房。

 

如今，針對(duì)已售的小產(chǎn)權(quán)房，一種提法正在逐漸走熱：對(duì)已形成的小產(chǎn)權(quán)房，按不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量土地出讓金，解決現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房歷史遺留問題。這一提法出自國研中心近日公布的“383”改革設(shè)想。

 

補(bǔ)繳土地出讓金，解決小產(chǎn)權(quán)房的歷史遺留問題，并非沒有先例。近日，南京市大型小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目——七彩星城小區(qū)，多位業(yè)主接到通知，可更換購房合同及辦理銀行按揭等手續(xù)。由于該項(xiàng)目在2007年開盤，建設(shè)時(shí)土地性質(zhì)是集體土地，這也意味著小產(chǎn)權(quán)房順利實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)正”。

 

在清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明看來，補(bǔ)繳土地出讓金，解決小產(chǎn)權(quán)房的歷史遺留問題，比任之處于一個(gè)不合法的狀態(tài)，是一個(gè)明顯的進(jìn)步。

 

蔡繼明稱，解決小產(chǎn)權(quán)房的歷史遺留問題，首先應(yīng)嚴(yán)格設(shè)立一個(gè)合理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)后的新建小產(chǎn)權(quán)房一律嚴(yán)懲不貸。在限制新建小產(chǎn)權(quán)房的基礎(chǔ)上，對(duì)已有小產(chǎn)權(quán)房的遺留問題，如在宅基地上建設(shè)，符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，可讓其補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后給予正式產(chǎn)權(quán)，或政府通過收購將其轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ戏?。?duì)一些違反城市規(guī)劃，建筑質(zhì)量存在嚴(yán)重問題的“小產(chǎn)權(quán)房”，采取改建或拆除的辦法。

 

基層政府和上一級(jí)地方政府，正在進(jìn)行一場(chǎng)多年來的利益博弈。作為產(chǎn)物的小產(chǎn)權(quán)房，無疑將帶著極為濃重的歷史色彩。

 

天則經(jīng)濟(jì)研究所對(duì)北京、成都、深圳等城市的調(diào)查顯示，小產(chǎn)權(quán)房在一線城市較為突出，往往隨著當(dāng)?shù)刈》可唐坊?，地方政府和開發(fā)商以新農(nóng)村建設(shè)、城中村改造等名義在房?jī)r(jià)高漲的情況下獲得巨大利益，村集體、農(nóng)民也想?yún)⑴c房地產(chǎn)增值過程中發(fā)展起來的。“小產(chǎn)權(quán)房”屢次受到打壓，歸根到底是蓋在農(nóng)村集體土地上，不能上市交易，造成地方土地出讓金或其他稅費(fèi)大量流失。但如沒有基層政府參與默許，“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、建設(shè)、交易、轉(zhuǎn)手等環(huán)節(jié)不會(huì)如此順利。

 

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田(微博)表示，地方政府依靠壟斷賣地，從農(nóng)民手里廉價(jià)征來的土地轉(zhuǎn)手就以數(shù)十倍甚至上百倍的收入賣給開發(fā)商。最后土地增值留給農(nóng)民的還不足10%，這也是專家和普通百姓反對(duì)政府壟斷征地，呼吁小產(chǎn)權(quán)房的確權(quán)，合法化的原因。

 

全國工商聯(lián)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，從1995年到2010年，全國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計(jì)超過7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。“十一五”期間小產(chǎn)權(quán)房竣工規(guī)模2.83億平方米，比“十五”時(shí)期增長(zhǎng)17.8%。其中，北京、太原、成都、深圳小產(chǎn)權(quán)房占當(dāng)?shù)刈≌袌?chǎng)份額均超過兩成，房?jī)r(jià)僅為主臨近地段商品房的25%-60%左右。

 

未來猜想

 

對(duì)現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房繳納土地出讓金的處理建議，同策咨詢研究部總監(jiān)張宏偉一直有一種擔(dān)憂：如果購房者補(bǔ)繳土地出讓金將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，且補(bǔ)繳費(fèi)用不高，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行層面更多的集體土地去新建小產(chǎn)權(quán)房，新建小產(chǎn)權(quán)房的合法化沒有盡頭呢？

 

“小產(chǎn)權(quán)房合法化雖是大勢(shì)所趨，但前面農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)尚未理順的情況下，現(xiàn)在談仍然為時(shí)過早。”上海易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)楊紅旭分析，將農(nóng)村集體用地直接進(jìn)入到非農(nóng)市場(chǎng)，固然能提供大量合法化的小產(chǎn)權(quán)房，但地方政府卻要面臨土地財(cái)政減少的境地。一旦農(nóng)民集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，首先中央要給地方政府增加更多的收入來源，如房產(chǎn)稅；另外，也需要建立一系列政策法規(guī)來引導(dǎo)農(nóng)村集體土地交易。

 

按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，土地所有權(quán)歸屬分國有土地、農(nóng)村集體土地兩類。從土地用途角度劃分，后者又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。其中，宅基地屬于非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地屬于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。綜合多方信息可以看出，本輪土地改革主要針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

 

推進(jìn)農(nóng)村集體用地入市，尤其是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，被諸多業(yè)內(nèi)人士視作小產(chǎn)權(quán)房全面合法化的前提。目前，依照部署，河北邯鄲市、江蘇昆山市、遼寧省建平縣等28個(gè)市縣將開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)結(jié)束期限是2015年6月。

 

宅基地入市改革或更為滯后。據(jù)了解，國土部仍在制定相關(guān)宅基地制度改革的文件。近期目標(biāo)是在堅(jiān)持農(nóng)村一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)。一位不愿具名的國土系統(tǒng)專家解釋，從目前跡象看，國土部在部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)方面難有較大突破，集體土地直接入市仍然長(zhǎng)路漫漫。

 

在中央力推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，農(nóng)民集體土地既是市場(chǎng)緊密關(guān)注的潛在“蛋糕”，也是大量小產(chǎn)權(quán)房賴以生存的基礎(chǔ)。而在集體土地入市并沒有像預(yù)想中迅速推進(jìn)后，更多人則期望即將召開的十八屆三中全會(huì)給出明確信號(hào)。

 

前述參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)的人士透露，農(nóng)村集體土地入市問題不會(huì)一下子放開，十八屆三中全會(huì)可能把政策內(nèi)容、邊界說出來，但真正的操作方向仍要等到今年的中央農(nóng)村工作會(huì)和明年的農(nóng)村工作文件。他還表示，在農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)前，首先要做好農(nóng)村土地確權(quán)工作。搞好確權(quán)，集體土地入市流轉(zhuǎn)才能有基礎(chǔ)、有依據(jù)、有序。在實(shí)際調(diào)研中，農(nóng)民普遍反映在政府征地集中建樓的過程中，被拿走的土地過多，騰出來的地應(yīng)多留給農(nóng)民。未來確權(quán)之后，政府征地的對(duì)象就變成農(nóng)民，一切也都可以坐下來談了。

 

確權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)卻復(fù)雜的工作，如實(shí)測(cè)虛測(cè)問題，往往會(huì)讓累計(jì)多年的土地矛盾顯現(xiàn)出來。在他看來，補(bǔ)繳一定的土地出讓金，解決小產(chǎn)權(quán)房歷史遺留問題之前也多次被呼吁。小產(chǎn)權(quán)房問題的解決，涉及到建成的小產(chǎn)權(quán)房是否符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的土地性質(zhì)，情況也極為復(fù)雜。真正把農(nóng)村土地確權(quán)工作做扎實(shí)，談農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)上市、小產(chǎn)權(quán)房出路才會(huì)更現(xiàn)實(shí)。

 

按照2013年中央一號(hào)文件規(guī)定，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。