隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》打響“農(nóng)地入市”發(fā)令槍，作為我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)源地的安徽省，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會(huì)閉幕之際，安徽省發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，決定在全省20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，推出多項(xiàng)“農(nóng)地入市”新政策。

 

事實(shí)上，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面，安徽省近年來(lái)進(jìn)行了一些頗具爭(zhēng)議也很有借鑒意義的改革試點(diǎn)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)(微博)》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點(diǎn)地區(qū)了解到，這些“農(nóng)地入市”試點(diǎn)雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實(shí)遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。

 

“宅基地退出”落實(shí)遇阻

 

退出補(bǔ)償額如何定，社會(huì)保障有無(wú)著落，能否找到就業(yè)門路……多位受訪者擔(dān)憂，若這些工作沒(méi)提前謀劃好，就倉(cāng)促讓農(nóng)民退出宅基地，將來(lái)這些農(nóng)民會(huì)不會(huì)成為城市“流民”？

 

2013年11月12日，安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作，其中提出建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)，包括探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制、建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制等政策。

 

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制政策備受關(guān)注。根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)，安徽省將堅(jiān)持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。

 

對(duì)此，家住蕪湖市無(wú)為縣十里墩鄉(xiāng)的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業(yè)企業(yè)工作，他已在城里買了房子，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了。“只要補(bǔ)償合理，我覺(jué)得宅基地退出是能接受的，地不用浪費(fèi)了怪可惜的。”他說(shuō)。

 

然而，接受記者采訪的一些基層干部對(duì)該項(xiàng)政策卻態(tài)度迥異。有人認(rèn)為，該政策符合現(xiàn)實(shí)需要，將盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局。也有人擔(dān)心，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，是《決定》對(duì)宅基地的表述，而安徽出臺(tái)的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會(huì)帶來(lái)與民爭(zhēng)地、“流民”等問(wèn)題。

 

其實(shí)，關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)政策，安徽省已有部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)，但由于后續(xù)配套政策不健全，政策落實(shí)情況不容樂(lè)觀。2013年9月，安徽省宣城市寧國(guó)市政府出臺(tái)《寧國(guó)市農(nóng)村宅基地退出辦法(試行)》，規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬(wàn)元補(bǔ)助。

 

對(duì)于這項(xiàng)政策的實(shí)施情況，寧國(guó)市政府辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，雖然政策已出臺(tái)幾個(gè)月了，但目前仍沒(méi)有完全實(shí)施。不可否認(rèn)，后續(xù)的社會(huì)保障是有問(wèn)題的，如果財(cái)力達(dá)不到，推行這項(xiàng)政策是有難度的。但現(xiàn)在要做這件事，首要前提就是農(nóng)民自愿。

 

土地“轉(zhuǎn)”金融不“轉(zhuǎn)”

 

寧國(guó)市政府辦公室副主任肖宏亮說(shuō)，有企業(yè)想流轉(zhuǎn)土地，但一了解到流轉(zhuǎn)后到銀行不能抵押融資，企業(yè)就沒(méi)什么興趣了。若金融問(wèn)題不解決，“農(nóng)地入市”試點(diǎn)很難推進(jìn)。

 

蕪湖市是全國(guó)第一個(gè)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市。1999年，國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)該市為農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

 

據(jù)蕪湖市國(guó)土資源局副調(diào)研員尹仲輝介紹，該流轉(zhuǎn)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為，包括農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)政策體系時(shí)，均按照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，即集體土地參照國(guó)有土地操作。“從試點(diǎn)情況來(lái)看，確實(shí)取得了較好成效。”尹仲輝說(shuō)。

 

“自開(kāi)展流轉(zhuǎn)以來(lái)，共辦理流轉(zhuǎn)供地手續(xù)3370畝，吸引了大批投資者前來(lái)興業(yè)，街道財(cái)政收入從1999年流轉(zhuǎn)前的2579萬(wàn)元增長(zhǎng)到2012年的4億元。”蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)龍山街道辦事處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了，農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)集中了，還享受到較完善的社會(huì)保障體系。

 

然而，建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也存在“短板”。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，盡管寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉(zhuǎn)集體土地5300余畝，但這都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關(guān)配套政策不完善，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)至今還沒(méi)有交易。

 

“土地‘轉(zhuǎn)’金融不‘轉(zhuǎn)’，基層反映很強(qiáng)烈。”肖宏亮坦承，雖然省里和市里都出臺(tái)了規(guī)定，但銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)卻不“買賬”。2011年8月，寧國(guó)市出臺(tái)辦法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)行抵押融資。隨后，他找到銀行，銀行反饋稱由于風(fēng)險(xiǎn)因素和處置難度，集體建設(shè)用地一般不能抵押，銀行不愿進(jìn)行抵押融資。

 

蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)也遭遇類似情況。蕪湖市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，按照規(guī)定，集體建設(shè)用地和國(guó)有土地同地同價(jià)，但銀行執(zhí)行起來(lái)卻打了折扣，如國(guó)有土地一般能貸評(píng)估價(jià)的70%，但集體建設(shè)用地只能貸50%左右，這還是同地不同權(quán)的。

 

蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉(zhuǎn)了12畝集體建設(shè)用地。“當(dāng)初承諾與國(guó)有土地同地同權(quán)，可到銀行抵押融資時(shí)還是不一樣。我咨詢了銀行，公司的用地只能貸300萬(wàn)元左右，而要是國(guó)有土地就能貸500多萬(wàn)元。”公司總經(jīng)理胡忠福無(wú)奈地說(shuō)，現(xiàn)在公司的產(chǎn)品供不應(yīng)求，就因?yàn)槿狈Y金，不能擴(kuò)大再生產(chǎn)，影響了企業(yè)的發(fā)展。

 

據(jù)悉，安徽省的土地新政策強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本屬性。根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。

 

“我最關(guān)注的就是這項(xiàng)政策了，2013年流轉(zhuǎn)了5000余畝土地，之前因沒(méi)有抵押物，一般很難從銀行貸到款。”蚌埠市懷遠(yuǎn)縣鵬飛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社理事長(zhǎng)路鵬飛高興地說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可作抵押物，他就不用再愁貸款問(wèn)題了，希望政策能盡快落實(shí)。

 

法律“紅線”制約改革進(jìn)展

 

在土地改革試點(diǎn)地區(qū)，普遍存在一些顧慮，如頂層設(shè)計(jì)不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進(jìn)展緩慢。

 

據(jù)寧國(guó)市國(guó)土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號(hào)文件提出“鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對(duì)農(nóng)村土地股份合作社等尚未作出明確規(guī)定，導(dǎo)致工商登記時(shí)無(wú)法可依，不能真正成為市場(chǎng)獨(dú)立法人，阻礙了集體土地的上市交易。

 

農(nóng)村集體土地的多頭管理，給賦權(quán)于農(nóng)民帶來(lái)難度。據(jù)了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等不同部門管理，土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)比較難。由于歷史原因，目前已確權(quán)的林地、承包地的實(shí)際測(cè)量面積與林權(quán)證、土地承包使用權(quán)證記載的土地面積出入較大，量化股權(quán)時(shí)經(jīng)常產(chǎn)生爭(zhēng)議，阻礙了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。

 

因缺乏政策和法律支持，導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢的例子也并不鮮見(jiàn)。為深化農(nóng)村金融服務(wù)，推進(jìn)適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，合肥市自2012年3月起，選擇在長(zhǎng)豐縣率先開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的種苗農(nóng)資和服務(wù)資金需要。

 

根據(jù)試點(diǎn)要求，凡在長(zhǎng)豐縣域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入在30萬(wàn)元以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，符合規(guī)定即可辦理貸款業(yè)務(wù)。該項(xiàng)業(yè)務(wù)以依法依規(guī)、平等自愿、誠(chéng)實(shí)守信為原則，堅(jiān)持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)、不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

 

“試點(diǎn)一年來(lái)取得一定成效，但并未達(dá)到預(yù)期目的。”長(zhǎng)豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬(wàn)元。之所以成交量少，除了相關(guān)配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項(xiàng)試點(diǎn)工作腳踩法律“紅線”。

 

基層反映，實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個(gè)突破。雖然我國(guó)農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但對(duì)其抵押的問(wèn)題《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。

 

無(wú)獨(dú)有偶，蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)成效明顯，但一直未能在全省乃至全國(guó)推開(kāi)，一個(gè)重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)政策體系時(shí)開(kāi)了口子，即規(guī)定國(guó)有土地上怎么做，集體土地就參照著做。

 

然而，根據(jù)我國(guó)土地管理法，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，農(nóng)民的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)。若實(shí)踐就是突破法律規(guī)定，所以在相關(guān)法律未修訂時(shí)，基層對(duì)改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實(shí)踐中難以操作。

 

“從安徽部分地區(qū)土地改革試點(diǎn)情況來(lái)看，尚面臨的障礙和難題應(yīng)引起重視，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，特別是在政策法規(guī)方面給予支持。”安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)張德元表示，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，綜合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、金融等部門意見(jiàn)需求，加快政策法規(guī)修訂步伐，以適應(yīng)改革試點(diǎn)工作需要。