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  • 安徽“農(nóng)地入市”遭遇宅基地補(bǔ)償難題

    2014年01月13日 14:23
    來(lái)源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
    隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》打響“農(nóng)地入市”發(fā)令槍,作為我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)源地的安徽省,成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會(huì)閉幕之際,安徽省發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn),決定在全省20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作,推出多項(xiàng)“農(nóng)地入市”新政策。
     
    事實(shí)上,在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面,安徽省近年來(lái)進(jìn)行了一些頗具爭(zhēng)議也很有借鑒意義的改革試點(diǎn)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)(微博)》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點(diǎn)地區(qū)了解到,這些“農(nóng)地入市”試點(diǎn)雖取得了一定成效,但仍然面臨“宅基地退出”落實(shí)遇阻,抵押融資渠道不暢,以及法律“紅線”難突破等尷尬。
     
    “宅基地退出”落實(shí)遇阻
     
    退出補(bǔ)償額如何定,社會(huì)保障有無(wú)著落,能否找到就業(yè)門路……多位受訪者擔(dān)憂,若這些工作沒(méi)提前謀劃好,就倉(cāng)促讓農(nóng)民退出宅基地,將來(lái)這些農(nóng)民會(huì)不會(huì)成為城市“流民”?
     
    2013年11月12日,安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,決定在20個(gè)縣(區(qū))開(kāi)展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作,其中提出建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng),包括探索土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制、建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制等政策。
     
    《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到,建立宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制政策備受關(guān)注。根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn),安徽省將堅(jiān)持自愿、有償原則,探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。建立農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度。
     
    對(duì)此,家住蕪湖市無(wú)為縣十里墩鄉(xiāng)的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業(yè)企業(yè)工作,他已在城里買了房子,父母都住在城里,老家的宅基地閑置了。“只要補(bǔ)償合理,我覺(jué)得宅基地退出是能接受的,地不用浪費(fèi)了怪可惜的。”他說(shuō)。
     
    然而,接受記者采訪的一些基層干部對(duì)該項(xiàng)政策卻態(tài)度迥異。有人認(rèn)為,該政策符合現(xiàn)實(shí)需要,將盤活農(nóng)村閑置宅基地資源,優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局。也有人擔(dān)心,“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度”,是《決定》對(duì)宅基地的表述,而安徽出臺(tái)的政策明確宅基地可以有償退出,顯然是“超前”了,可能會(huì)帶來(lái)與民爭(zhēng)地、“流民”等問(wèn)題。
     
    其實(shí),關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)政策,安徽省已有部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn),但由于后續(xù)配套政策不健全,政策落實(shí)情況不容樂(lè)觀。2013年9月,安徽省宣城市寧國(guó)市政府出臺(tái)《寧國(guó)市農(nóng)村宅基地退出辦法(試行)》,規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬(wàn)元補(bǔ)助。
     
    對(duì)于這項(xiàng)政策的實(shí)施情況,寧國(guó)市政府辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,雖然政策已出臺(tái)幾個(gè)月了,但目前仍沒(méi)有完全實(shí)施。不可否認(rèn),后續(xù)的社會(huì)保障是有問(wèn)題的,如果財(cái)力達(dá)不到,推行這項(xiàng)政策是有難度的。但現(xiàn)在要做這件事,首要前提就是農(nóng)民自愿。
     
    土地“轉(zhuǎn)”金融不“轉(zhuǎn)”
     
    寧國(guó)市政府辦公室副主任肖宏亮說(shuō),有企業(yè)想流轉(zhuǎn)土地,但一了解到流轉(zhuǎn)后到銀行不能抵押融資,企業(yè)就沒(méi)什么興趣了。若金融問(wèn)題不解決,“農(nóng)地入市”試點(diǎn)很難推進(jìn)。
     
    蕪湖市是全國(guó)第一個(gè)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)城市。1999年,國(guó)土資源部正式批準(zhǔn)該市為農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。
     
    據(jù)蕪湖市國(guó)土資源局副調(diào)研員尹仲輝介紹,該流轉(zhuǎn)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體所有建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為,包括農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等。當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)政策體系時(shí),均按照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,即集體土地參照國(guó)有土地操作。“從試點(diǎn)情況來(lái)看,確實(shí)取得了較好成效。”尹仲輝說(shuō)。
     
    “自開(kāi)展流轉(zhuǎn)以來(lái),共辦理流轉(zhuǎn)供地手續(xù)3370畝,吸引了大批投資者前來(lái)興業(yè),街道財(cái)政收入從1999年流轉(zhuǎn)前的2579萬(wàn)元增長(zhǎng)到2012年的4億元。”蕪湖經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)龍山街道辦事處相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了,農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)集中了,還享受到較完善的社會(huì)保障體系。
     
    然而,建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也存在“短板”。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,盡管寧國(guó)市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉(zhuǎn)集體土地5300余畝,但這都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易。由于抵押融資渠道不暢,以及相關(guān)配套政策不完善,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)至今還沒(méi)有交易。
     
    “土地‘轉(zhuǎn)’金融不‘轉(zhuǎn)’,基層反映很強(qiáng)烈。”肖宏亮坦承,雖然省里和市里都出臺(tái)了規(guī)定,但銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)卻不“買賬”。2011年8月,寧國(guó)市出臺(tái)辦法規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)行抵押融資。隨后,他找到銀行,銀行反饋稱由于風(fēng)險(xiǎn)因素和處置難度,集體建設(shè)用地一般不能抵押,銀行不愿進(jìn)行抵押融資。
     
    蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)也遭遇類似情況。蕪湖市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,按照規(guī)定,集體建設(shè)用地和國(guó)有土地同地同價(jià),但銀行執(zhí)行起來(lái)卻打了折扣,如國(guó)有土地一般能貸評(píng)估價(jià)的70%,但集體建設(shè)用地只能貸50%左右,這還是同地不同權(quán)的。
     
    蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉(zhuǎn)了12畝集體建設(shè)用地。“當(dāng)初承諾與國(guó)有土地同地同權(quán),可到銀行抵押融資時(shí)還是不一樣。我咨詢了銀行,公司的用地只能貸300萬(wàn)元左右,而要是國(guó)有土地就能貸500多萬(wàn)元。”公司總經(jīng)理胡忠福無(wú)奈地說(shuō),現(xiàn)在公司的產(chǎn)品供不應(yīng)求,就因?yàn)槿狈Y金,不能擴(kuò)大再生產(chǎn),影響了企業(yè)的發(fā)展。
     
    據(jù)悉,安徽省的土地新政策強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本屬性。根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等,逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。
     
    “我最關(guān)注的就是這項(xiàng)政策了,2013年流轉(zhuǎn)了5000余畝土地,之前因沒(méi)有抵押物,一般很難從銀行貸到款。”蚌埠市懷遠(yuǎn)縣鵬飛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社理事長(zhǎng)路鵬飛高興地說(shuō),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可作抵押物,他就不用再愁貸款問(wèn)題了,希望政策能盡快落實(shí)。
     
    法律“紅線”制約改革進(jìn)展
     
    在土地改革試點(diǎn)地區(qū),普遍存在一些顧慮,如頂層設(shè)計(jì)不明晰,造成依法工商登記難;存在法律“紅線”掣肘,一些改革因此進(jìn)展緩慢。
     
    據(jù)寧國(guó)市國(guó)土資源局工作人員介紹,盡管2013年的中央1號(hào)文件提出“鼓勵(lì)農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”,但對(duì)農(nóng)村土地股份合作社等尚未作出明確規(guī)定,導(dǎo)致工商登記時(shí)無(wú)法可依,不能真正成為市場(chǎng)獨(dú)立法人,阻礙了集體土地的上市交易。
     
    農(nóng)村集體土地的多頭管理,給賦權(quán)于農(nóng)民帶來(lái)難度。據(jù)了解,林地、承包地、宅基地等分別屬于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等不同部門管理,土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)比較難。由于歷史原因,目前已確權(quán)的林地、承包地的實(shí)際測(cè)量面積與林權(quán)證、土地承包使用權(quán)證記載的土地面積出入較大,量化股權(quán)時(shí)經(jīng)常產(chǎn)生爭(zhēng)議,阻礙了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。
     
    因缺乏政策和法律支持,導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢的例子也并不鮮見(jiàn)。為深化農(nóng)村金融服務(wù),推進(jìn)適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展,合肥市自2012年3月起,選擇在長(zhǎng)豐縣率先開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn),以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的種苗農(nóng)資和服務(wù)資金需要。
     
    根據(jù)試點(diǎn)要求,凡在長(zhǎng)豐縣域范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上或基礎(chǔ)設(shè)施投入在30萬(wàn)元以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織,符合規(guī)定即可辦理貸款業(yè)務(wù)。該項(xiàng)業(yè)務(wù)以依法依規(guī)、平等自愿、誠(chéng)實(shí)守信為原則,堅(jiān)持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)、不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
     
    “試點(diǎn)一年來(lái)取得一定成效,但并未達(dá)到預(yù)期目的。”長(zhǎng)豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,截至2013年11月,共辦成放貸3筆,貸款額約140萬(wàn)元。之所以成交量少,除了相關(guān)配套政策不健全外,最大的制約因素在于,該項(xiàng)試點(diǎn)工作腳踩法律“紅線”。
     
    基層反映,實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個(gè)突破。雖然我國(guó)農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),但對(duì)其抵押的問(wèn)題《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》都未明確,缺乏政策及法律層面的支持。
     
    無(wú)獨(dú)有偶,蕪湖市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)成效明顯,但一直未能在全省乃至全國(guó)推開(kāi),一個(gè)重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)政策體系時(shí)開(kāi)了口子,即規(guī)定國(guó)有土地上怎么做,集體土地就參照著做。
     
    然而,根據(jù)我國(guó)土地管理法,農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此,農(nóng)民的土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)。若實(shí)踐就是突破法律規(guī)定,所以在相關(guān)法律未修訂時(shí),基層對(duì)改革的顧慮較多,很多突破只是理論上的,實(shí)踐中難以操作。
     
    “從安徽部分地區(qū)土地改革試點(diǎn)情況來(lái)看,尚面臨的障礙和難題應(yīng)引起重視,需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),特別是在政策法規(guī)方面給予支持。”安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院院長(zhǎng)張德元表示,國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),綜合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、金融等部門意見(jiàn)需求,加快政策法規(guī)修訂步伐,以適應(yīng)改革試點(diǎn)工作需要。
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