住房金融模式在住房的供給與消費(fèi)中發(fā)揮著重要作用。許多國(guó)家建立公共住房銀行，幫助中低收入家庭以較低成本滿足合理住房需求，同時(shí)也幫助非營(yíng)利性和公益性社會(huì)住房部門獲得穩(wěn)定而廉價(jià)的資金支持。然而，我們不能對(duì)公共住房銀行抱有不切實(shí)際的幻想。

 

分 類

 

按照政府出資比例和主導(dǎo)性的強(qiáng)弱，可以分為四類，但很多時(shí)候很難準(zhǔn)確界定

 

公共住房銀行顧名思義，是帶有公益目的的住房銀行，與逐利性商業(yè)住房銀行相區(qū)別，屬于政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的一種。

 

為廣大民眾特別是中低收入者解決住房是一道世界性難題。住房需求量大、資金要求高、使用周期長(zhǎng)，還兼有投資品、商品和保障品等屬性于一身，這些特性使得住房金融模式在住房的供給與消費(fèi)中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。然而，基于市場(chǎng)機(jī)制的商業(yè)住宅金融機(jī)構(gòu)以逐利為運(yùn)營(yíng)出發(fā)點(diǎn)，借貸雙方信息不對(duì)稱，“嫌貧愛(ài)富”，門檻高，導(dǎo)致中低收入家庭往往很難進(jìn)入商業(yè)住房金融市場(chǎng)，進(jìn)而導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”甚至社會(huì)的不和諧。聯(lián)合國(guó)[微博]人居署研究表明，住房消費(fèi)的困乏，是貧困、疾病、社區(qū)衰敗、騷亂等一系列社會(huì)問(wèn)題的觸發(fā)點(diǎn)。

 

世界上不少國(guó)家都設(shè)計(jì)了各種類型的政策性住房金融工具，再由政策性住宅金融機(jī)構(gòu)作為平臺(tái)予以貫徹和執(zhí)行。政策性住房金融工具主要包括強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄、政策性住房?jī)?chǔ)蓄、財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政貼息或財(cái)政貸款、稅收優(yōu)惠或退稅、住房津貼或租賃補(bǔ)貼等。強(qiáng)制性住房?jī)?chǔ)蓄，主要體現(xiàn)在中國(guó)、新加坡、巴西、墨西哥、尼日利亞等國(guó)所特有的住房公積金或全能型公積金。如新加坡的中央公積金是一項(xiàng)全面性的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，具有養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、家庭保險(xiǎn)等多方面功能，并不限于住房消費(fèi)。而政策性住房?jī)?chǔ)蓄則以法國(guó)各類開放性住房?jī)?chǔ)蓄為主要代表。

 

政策性住房金融體系，就是政策性住房金融工具和政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的組合。政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，按照政府出資比例和主導(dǎo)性的強(qiáng)弱，可以依次歸類為：國(guó)家住房銀行、政府性住房貸款擔(dān)保公司、公共住房基金、政府支持企業(yè)和社會(huì)住房互助基金等四大類。同一個(gè)政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，可能同時(shí)擔(dān)負(fù)多個(gè)政策性住房金融功能，所以很多時(shí)候很難準(zhǔn)確界定一個(gè)政策性住宅金融機(jī)構(gòu)到底是哪種類型，故而多用“公共住房銀行”泛指各種類型的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)。

 

模 式

 

各國(guó)運(yùn)作方式不同，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)

 

雖然各國(guó)政策性住房金融體系運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)轉(zhuǎn)模式大相徑庭，但共同目標(biāo)是通過(guò)政府的干預(yù)之手，幫助中低收入家庭以較低的成本來(lái)滿足合理的住房需求，同時(shí)也幫助非營(yíng)利性和公益性的社會(huì)住房部門獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定和廉價(jià)的資金支持。

 

法國(guó)模式

 

國(guó)家信托儲(chǔ)蓄銀行：通過(guò)吸收政策性儲(chǔ)蓄資金進(jìn)行公益性投資

 

法國(guó)政府獨(dú)資的國(guó)家信托儲(chǔ)蓄銀行在社會(huì)住房融資領(lǐng)域代行國(guó)家住房銀行的職能，其投資資金主要來(lái)自政策性住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)劃。

 

上世紀(jì)60年代，法國(guó)政府建立開放性住房?jī)?chǔ)蓄，基于自愿參與原則，政府對(duì)各類住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)劃進(jìn)行稅收減免和貼息等重力度獎(jiǎng)勵(lì)。各商業(yè)銀行都可以設(shè)置個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃賬戶來(lái)歸集資金，匯集的資金除了讓儲(chǔ)戶可以得到優(yōu)惠貸款，主要進(jìn)行社會(huì)住房投資，也包括城市更新改造等其他公益性投資。

 

如A種儲(chǔ)蓄賬戶，是法國(guó)非常受歡迎的一個(gè)儲(chǔ)蓄品種，在各家儲(chǔ)蓄銀行和郵政銀行都可以開戶。儲(chǔ)蓄利率由政府控制，每人限開一本，當(dāng)前年利率為2.75%，利息免稅，每本最多存入額為15300歐元。儲(chǔ)蓄由政府擔(dān)保，流通性很好。2013年4月，法國(guó)有6330萬(wàn)人擁有這種儲(chǔ)蓄賬戶，儲(chǔ)蓄余額達(dá)2300億歐元。該儲(chǔ)蓄賬戶本身與住房沒(méi)有直接關(guān)系，但A種儲(chǔ)蓄賬戶大部分余額都由法國(guó)國(guó)家信托儲(chǔ)蓄銀行控制，資金主要用于社會(huì)住房融資及城市維護(hù)。此外，法國(guó)國(guó)家信托儲(chǔ)蓄銀行也肩負(fù)公益性投資任務(wù)，法國(guó)社會(huì)住房融資的大部分來(lái)自該行。2012年法國(guó)社會(huì)住房建設(shè)規(guī)模為15萬(wàn)套，貸款規(guī)模達(dá)100億歐元，其中73%來(lái)自法國(guó)國(guó)家信托儲(chǔ)蓄銀行。

 

日本模式

 

住宅金融公庫(kù)：通過(guò)國(guó)家財(cái)政投融資體制吸納政策性儲(chǔ)蓄資金

 

日本在戰(zhàn)后為了加快經(jīng)濟(jì)復(fù)興和社會(huì)重建，構(gòu)建了龐大的政策性開發(fā)金融體系，其中面向低廉住房建設(shè)的住宅金融公庫(kù)是日本政策性金融的重要組成部分。

 

與之相配套的是日本獨(dú)特的財(cái)政投融資體制。具體而言，日本將長(zhǎng)期的郵政儲(chǔ)蓄、國(guó)民養(yǎng)老金和簡(jiǎn)易人壽保險(xiǎn)等靠國(guó)家信用歸集起來(lái)的資金與財(cái)政預(yù)算資金相協(xié)調(diào)，通過(guò)轉(zhuǎn)移給住宅金融公庫(kù)這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行政策性開發(fā)投資。郵政儲(chǔ)蓄由日本政府創(chuàng)辦、有國(guó)家的信用擔(dān)保，不像民間金融機(jī)構(gòu)有破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，加之其網(wǎng)點(diǎn)多、分布廣、存款利率相對(duì)于商業(yè)銀行有優(yōu)勢(shì)，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，郵政儲(chǔ)蓄歸集的資金占日本個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的30%左右。郵政儲(chǔ)蓄除滿足儲(chǔ)戶日常提取存款外，大部分剩余資金成為政府財(cái)政投融資資金的主要來(lái)源。在上世紀(jì)70年代至90年代日本財(cái)政投融資年度資金計(jì)劃中，郵政儲(chǔ)蓄通常占一半左右，這使得日本政府有了較多的長(zhǎng)期穩(wěn)定低成本資金用于改善民生，進(jìn)行政策性開發(fā)建設(shè)。

 

近年來(lái)，日本逐步放棄財(cái)政投融資體制，更加趨向美國(guó)的市場(chǎng)化模式。2007年，日本住房金融代理公司代替了住宅金融公庫(kù)，成為日本新版“公共住房銀行”，政府主要負(fù)責(zé)資產(chǎn)證券化中的擔(dān)保。

 

美國(guó)模式

 

四大機(jī)構(gòu)：由聯(lián)邦政府發(fā)起，但主要為民營(yíng)所有、政府擔(dān)保，效率高，有政治和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

 

美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行可以說(shuō)是美國(guó)政策性住房金融體系中的“公共住房銀行”，它為成員銀行提供住房方面的再融資，相當(dāng)于住房融資領(lǐng)域的央行[微博]。更廣義地說(shuō)，如果把聯(lián)邦住房貸款銀行看作是住房貸款一級(jí)市場(chǎng)上的“公共住房銀行”，那么美國(guó)的“三房”(房利美、房地美和吉利美)則是二級(jí)市場(chǎng)上的“公共住房銀行”。

 

值得注意的是，這四家機(jī)構(gòu)雖然都由美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)起，但除了吉利美是美國(guó)政府全資所有，其他三家均為民間資本所有，并沒(méi)有政府資金介入。尤其是房利美和房地美，都是由私人和機(jī)構(gòu)持股所有，曾長(zhǎng)期在紐約證交所上市。因有很強(qiáng)的政府顯性擔(dān)保，這三家公司被稱為“政府支持企業(yè)”。事實(shí)上，這三家企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)中受到諸多政府優(yōu)惠，包括免除聯(lián)邦收入稅和更低的資本金保證等。

 

美國(guó)模式的好處是，政府不直接從財(cái)政出錢，只提供隱性擔(dān)保，提升民營(yíng)企業(yè)信用等級(jí)，加上市場(chǎng)運(yùn)作，運(yùn)作效率高。在市場(chǎng)好的時(shí)候，動(dòng)員資金多，加快住房信貸市場(chǎng)的資金流動(dòng)性，有利于降低住房融資成本；市場(chǎng)不好的時(shí)候，也可成為政府反向周期調(diào)節(jié)的工具之一。但壞處是，“政府支持企業(yè)”在企業(yè)天然的逐利性和政府要求的公益性之間很難平衡，企業(yè)管理層和股東很容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，濫用政府的隱性擔(dān)保，為一己之私而大肆購(gòu)買高收益但高風(fēng)險(xiǎn)的“有毒資產(chǎn)”，尤其是住房貸款在過(guò)度資產(chǎn)證券化后，責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)模糊不清，政府很容易因?yàn)楸硶鴵?dān)負(fù)上過(guò)高的政治風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

 

印度模式

 

印度國(guó)家住房銀行：政府機(jī)構(gòu)，可吸收居民儲(chǔ)蓄，發(fā)債和向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)借貸是主要融資手段

 

印度國(guó)家住房銀行創(chuàng)立于1988年7月，旨在“推進(jìn)住房金融具有包容性的穩(wěn)健擴(kuò)張”。它是印度儲(chǔ)備銀行全資所有的國(guó)有金融公司，帶有政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)，具有住房金融監(jiān)管職能，其工作內(nèi)容包括制定住房金融發(fā)展方針，監(jiān)管民營(yíng)住房金融公司，推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也通過(guò)管理和以再融資等形式促進(jìn)社會(huì)住房項(xiàng)目。2012年末，印度國(guó)家住房銀行的資產(chǎn)總額為49.2億美元。

 

與其他國(guó)家的公共住房銀行不同，印度國(guó)家住房銀行可直接從居民那里吸收定期儲(chǔ)蓄，同時(shí)也接受住房金融機(jī)構(gòu)的定期存款。當(dāng)然，通過(guò)發(fā)債和向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)借貸，仍是其獲取運(yùn)作資金的主要手段。

 

印度國(guó)家住房銀行在推進(jìn)住房金融創(chuàng)新方面做了很多表率，如在推進(jìn)住房抵押貸款證券化和發(fā)展次級(jí)房貸市場(chǎng)方面起到了領(lǐng)導(dǎo)者作用：2000年8月先導(dǎo)性地發(fā)行了住房抵押貸款證券，還被政府授權(quán)為其他民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行住房抵押貸款證券提供擔(dān)保，提高它們的信用等級(jí)；率先發(fā)行以房養(yǎng)老的“反向按揭”產(chǎn)品；2011年開設(shè)“節(jié)能住房金融項(xiàng)目”，專門為環(huán)保節(jié)能的住房建設(shè)提供融資支持。

 

印度國(guó)家住房銀行還為印度政府進(jìn)行國(guó)際住房發(fā)展項(xiàng)目融資。2013年8月，世界銀行[微博]向印度政府提供了一筆1億美元的25年期無(wú)息貸款，專門用于印度低收入家庭的住房改善計(jì)劃，就是由印度國(guó)家住房銀行來(lái)具體承擔(dān)的。

 

巴西教訓(xùn)

 

國(guó)家住房銀行：曾是發(fā)展中國(guó)家政府發(fā)展政策性住房金融的榜樣，但不當(dāng)設(shè)計(jì)致其被迫終結(jié)

 

巴西國(guó)家住房銀行創(chuàng)建于1964年，終結(jié)于1986年，其興起曾經(jīng)是發(fā)展中國(guó)家政府發(fā)展政策性住房金融的榜樣，其被迫終結(jié)留下了很多發(fā)人深省之處。

 

巴西政策性住房金融體系包括兩個(gè)主要組成部分：一是強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄系統(tǒng)，即失業(yè)與養(yǎng)老保障公積金，類似中國(guó)的住房公積金，用于支持社會(huì)住房；二是自愿儲(chǔ)蓄體系，由商業(yè)銀行、建筑協(xié)會(huì)、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)等在政府規(guī)制下使用。

 

巴西國(guó)家住房銀行運(yùn)行期間，其資金主要來(lái)自失業(yè)與養(yǎng)老保障公積金，但也接受自愿儲(chǔ)蓄，還可以發(fā)行債券。巴西國(guó)家住房銀行再把這些資金以管制利率提供貸款給國(guó)有或社會(huì)住房開發(fā)者及公積金繳存人。此外，它還負(fù)有對(duì)住房金融機(jī)構(gòu)的管理職能。通過(guò)這種對(duì)低成本儲(chǔ)蓄資金的有效動(dòng)員，巴西政府在20年間共新建了約500萬(wàn)套住房，平均每年為40萬(wàn)套住房提供貸款。巴西國(guó)家住房銀行一度看上去很成功。

 

上世紀(jì)60年代，巴西經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，通脹居高不下。巴西國(guó)家住房銀行從一開始就把貸款債務(wù)與通脹指數(shù)掛鉤。為了吸引貸款人，又在1967年設(shè)立“工資等效計(jì)劃”，即承諾還貸支出上升幅度不超過(guò)工資上升幅度的一定比例，還貸不足部分計(jì)入貸款債務(wù)本金，累計(jì)后由政府另外設(shè)立的“工資變動(dòng)補(bǔ)償基金”支付。到80年代，巴西爆發(fā)金融危機(jī)，惡性通脹的同時(shí)工資水平嚴(yán)重衰減，雙重打壓下，失業(yè)與養(yǎng)老保障公積金的資金池迅速枯竭，而巴西國(guó)家住房銀行發(fā)放的抵押貸款價(jià)值遭受巨大損失，很快資不抵債。政府也面臨“工資變動(dòng)補(bǔ)償基金”債務(wù)不斷膨脹的巨大壓力。

 

1984年11月21日，巴西政府終于不堪重負(fù)，不得不將巴西國(guó)家住房銀行關(guān)閉清算，將其社會(huì)住房金融機(jī)構(gòu)的管理職能轉(zhuǎn)給巴西央行，其動(dòng)員強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄和自愿性儲(chǔ)蓄資金用于社會(huì)住房開發(fā)的職能，連同留下來(lái)的“工資變動(dòng)補(bǔ)償基金”債務(wù)的大窟窿，都一并轉(zhuǎn)交聯(lián)邦儲(chǔ)蓄銀行。

 

本來(lái)，巴西這種“強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄+國(guó)家住房銀行”的政策性住房金融體系，低存低貸，應(yīng)該是相對(duì)容易運(yùn)轉(zhuǎn)的。有相似制度基礎(chǔ)的新加坡，依靠中央公積金體系和建屋發(fā)展局的密切配合，就很好地實(shí)現(xiàn)了新加坡組屋的良性循環(huán)和公民90%的住房自有率。但由于缺乏穩(wěn)定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與金融環(huán)境，且政府過(guò)于大包大攬，做出超出經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自身能力的承諾，最終以失敗告終。

 

目標(biāo)

 

解決低收入家庭的住房問(wèn)題，是公共住房銀行的最根本出發(fā)點(diǎn)

 

從各國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)展各種類型的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，主要期望達(dá)到以下政策目標(biāo)：

 

第一是促進(jìn)住房民生。降低住房成本負(fù)擔(dān)，解決低收入家庭的住房問(wèn)題，是公共住房銀行的最根本出發(fā)點(diǎn)。如房利美的口號(hào)是“我們的業(yè)務(wù)就是美國(guó)夢(mèng)”，房地美的口號(hào)則是“讓有房成為可能”。不少國(guó)家的公共住房銀行，甚至直接承擔(dān)了政府職能來(lái)向居民發(fā)放住房津貼或提供補(bǔ)助。

 

第二是推動(dòng)城市更新改造。公共住房銀行往往與城市更新改造緊密相關(guān)。如加拿大抵押住房公司早期是為解決二戰(zhàn)后退伍軍人的住房問(wèn)題而成立，但后期就在城市更新改造的融資方面提供了大量資金。

 

第三是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)波動(dòng)和平抑經(jīng)濟(jì)周期。公共住房銀行經(jīng)常被政府當(dāng)做在房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┴泿耪叩慕鹑诠ぞ?，作為宏觀貨幣政策實(shí)施的補(bǔ)充，尤其在反向經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的時(shí)候。以美國(guó)為例，2006年次貸危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)抵押貸款市場(chǎng)上人心惶惶，大多數(shù)銀行和金融機(jī)構(gòu)都無(wú)力或拒絕放貸，只有“兩房”因?yàn)樨瀼孛绹?guó)政府托市意志而逆勢(shì)擴(kuò)大融資規(guī)模，僅2007年就新增抵押貸款融資6000億美元，同比上漲12%。2008年以來(lái)，近80%的新抵押貸款都是“兩房”提供或擔(dān)保的。沒(méi)有“兩房”的鼎立支撐，金融危機(jī)期間美國(guó)的住房市場(chǎng)危機(jī)很可能演化到不可想象的深淵。

 

第四是培育和刺激住房金融創(chuàng)新。從美國(guó)、日本、印度的經(jīng)驗(yàn)都可以看出，公共住房銀行在住房金融創(chuàng)新上具有不可替代的先鋒作用。

 

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共住房銀行能不能成功，關(guān)鍵在于政策目標(biāo)是否明晰、合理和可行。世界上很多國(guó)家政策性住房金融體系失敗的原因，往往在于同時(shí)設(shè)立多個(gè)相互沖突的目標(biāo)，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)政策目標(biāo)能夠令人滿意地落實(shí)。