關(guān)于農(nóng)村土地改革，十八屆三中全會分三種不同類別土地進(jìn)行表述，分別是：集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、耕地。集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國有用地，這方面已經(jīng)有試點，涉及的問題比較簡單，主要是補地價；宅基地問題看上去簡單，但事實并不簡單，需要專門探討；這里主要分析耕地的流轉(zhuǎn)問題。

    前段時間，全國上下對農(nóng)村土改充滿期盼和躁動，主要的興奮點就是耕地。正是作為農(nóng)業(yè)用途與作為非農(nóng)用途之間巨大的價值差，賦予了土地豐富的想象空間，刺激著資本的欲望。在社會亢奮情緒之下媒體沒有及時引導(dǎo)公眾進(jìn)行理性、建設(shè)性的思考，一部分人的亢奮迅速引發(fā)了另一部分人的恐懼。

    耕地流轉(zhuǎn)又被稱為二次土改。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，“分田到戶”的弊端日益顯現(xiàn)，過于小塊化的土地在生產(chǎn)上缺乏規(guī)模效應(yīng)，勞動生產(chǎn)率得不到提升，同時，大量農(nóng)民不再務(wù)農(nóng)后拋荒土地日益增多，二次土改問題由是產(chǎn)生。土地流轉(zhuǎn)如何搞？筆者覺得臺灣經(jīng)驗有重大的啟示意義。1950年代臺灣推行第一次土改，實現(xiàn)了“耕者有其田”的目標(biāo)，但隨著工商業(yè)的發(fā)展，小土地所有制和農(nóng)民兼業(yè)（部分耕種部分務(wù)工）導(dǎo)致生產(chǎn)率低下問題明顯，因此，1970年代臺灣開始推動第二次土改，其目的有三：一是通過農(nóng)地重劃，鼓勵適當(dāng)兼并，以擴大單戶耕地面積；二是降低農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)，把農(nóng)戶數(shù)從90萬農(nóng)戶降到30萬，安排60萬農(nóng)戶（約370萬農(nóng)民）脫離農(nóng)業(yè)；三是制訂農(nóng)業(yè)機械化計劃。這輪土改之后，臺灣農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅上升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入也相應(yīng)大幅度的提高。

    不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時臺灣推動土改的背景與今天的大陸是極為相似的，唯一的區(qū)別是臺灣實行土地私有制而大陸實行集體所有制。因此，暫不考慮所有制問題，臺灣二次土改經(jīng)驗有特別值得參考之處。筆者從中得到啟示，認(rèn)為眼下大陸進(jìn)行的土改要堅持的“兩條底線”和“一個核心”。

    兩條底線：一是土地用途管制不能放棄，二是集中度限制。

    所謂土地用途管制不能放棄，就是農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)后仍然嚴(yán)格限制為農(nóng)業(yè)用地，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地仍然按現(xiàn)有辦法執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)不放松。土地之所以令人癲狂，根本問題就在于土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中間的暴利，暴利引起資本的興趣，很可能造成利益的巨大失衡。土地經(jīng)濟(jì)問題的核心是如何在全社會之間合理分配農(nóng)轉(zhuǎn)非所產(chǎn)生的土地增值收益（級差地租），由于農(nóng)轉(zhuǎn)非造成的土地增值收益，與土地所有者個人努力無關(guān)，它是全社會合力的結(jié)果，所以才有“土地開發(fā)權(quán)”國有這種經(jīng)濟(jì)思想及其實踐，這種思想并非某些人想象的那樣是一種“社會主義”思想，其實，連最老牌的資本主義國家英國都是按照這一思想來進(jìn)行土地管理的。孫中山的“漲價歸公”思想也并非簡單指政府沒收土地價格上漲部分，而是指級差地租應(yīng)該在全社會合理分配。因此，只要像臺灣那樣在二次土改堅持“農(nóng)地農(nóng)用”這個原則，人們所擔(dān)心的掠奪、暴利、赤貧等問題就不會出現(xiàn)，因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)畢竟與暴利無緣，無暴利刺激，就不必?fù)?dān)心野蠻的掠奪了。

    在臺灣二次土改中，為了鼓勵土地兼并，政府為農(nóng)民提供貸款并實行稅收優(yōu)惠，但沒有搞土地大集中。這也應(yīng)該成為大陸進(jìn)行二次土改時的一條底線。土地集中度過高，一方面會產(chǎn)生工商業(yè)壟斷類似的弊端，壟斷者還會在巨大利益下干擾政治決策；另一方面，雖然臺灣在后續(xù)的土改中對土地集中度有所放松（日本也經(jīng)歷過嚴(yán)控到放松的過程，如安倍的“第三只箭”就有放松土地經(jīng)營規(guī)模的內(nèi)容），但在特定階段對土地集中度進(jìn)行限制是必要的，因為一旦過度集中出現(xiàn)問題，再逆轉(zhuǎn)過來很困難。具體到大陸，集中度以多少為適宜，各地可以不同，應(yīng)該允許摸索，及時總結(jié)經(jīng)驗，動態(tài)調(diào)整。

    臺灣二次土改中還堅持嚴(yán)格的 “農(nóng)地農(nóng)有”原則，即禁止非農(nóng)社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。當(dāng)時的《土地法》規(guī)定：“私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移，其承受人以能自耕者為限，并不得轉(zhuǎn)移共有，但因繼承而轉(zhuǎn)移者，得為共有。”這一原則我們是否也要引入？筆者認(rèn)為不必過于嚴(yán)格。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間流轉(zhuǎn)土地當(dāng)然要第一優(yōu)先鼓勵，但社會產(chǎn)業(yè)資本取得土地進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的通道也不必堵死，只是具體細(xì)節(jié)要謹(jǐn)慎把握。信貸可以、也應(yīng)該支持土地流轉(zhuǎn)，但對其它五花八門的金融資本直接介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為要慎之又慎，它們名堂太多，在文化上與農(nóng)業(yè)這種樸實的產(chǎn)業(yè)是相沖突的。

    必須認(rèn)識到，土改是一個動態(tài)的過程，是分階段的。1990年代，在全球化背景下臺灣進(jìn)行了更加市場化的第三次土改，放松了“農(nóng)地農(nóng)有”、“農(nóng)地農(nóng)用”原則，但改革過程中出現(xiàn)了“黑金政治”，其原因還是在于土地用途轉(zhuǎn)換中存在的暴利。

    所謂“一個核心”，就是給農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)成員身份，成為“非農(nóng)民”的權(quán)利。土地集約利用是二次土改重要出發(fā)點，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)包含勞動力與土地兩個要素，土地集中與農(nóng)民減少應(yīng)該是一枚硬幣的兩面，正如臺灣所做的那樣。減少農(nóng)民數(shù)量，似乎在眼下有關(guān)土改的熱烈討論中被刻意回避了。這可能是把土地視為農(nóng)民社保的觀念在作怪，也反映了一些人根深蒂固的農(nóng)本觀念，他們似乎無法接受工業(yè)化、城市化是不可逆過程這一事實。

    其實，身份退出權(quán)不僅有利于農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，也是提高農(nóng)民在城市扎根能力的一個重要推力。當(dāng)前各地土改試點形式多樣，但均沒有解決農(nóng)民身份徹底退出問題，甚至都把農(nóng)民與土地永久綁定作為目標(biāo)。如何在集體所有制起點下進(jìn)行制度創(chuàng)新，讓農(nóng)民便利地退出集體經(jīng)濟(jì)成員身份，是比簡單地給一個戶口難度更大的事。

    理論上講，土地如果高度市場化了，不僅農(nóng)民可以成為非農(nóng)民，非農(nóng)民也可以成為農(nóng)民，農(nóng)民將變成一個職業(yè)稱呼，不再具有身份含義。允許社會產(chǎn)業(yè)資本介入農(nóng)業(yè)，以讓非農(nóng)民成為部分意義上的農(nóng)民，但還不徹底，不過，現(xiàn)階段這并不是一個迫切的問題，迫切的問題是前者，即讓農(nóng)民自由地成為非農(nóng)民。

    還有人擔(dān)心農(nóng)民一旦可以拿到數(shù)目較大一筆錢徹底離開農(nóng)村，馬上就會有大量農(nóng)民這樣做。其實，這是不了解農(nóng)村的情況。中國的農(nóng)民向來是謹(jǐn)慎的，許多進(jìn)城較久的人仍普遍希望與農(nóng)村保持藕斷絲連的關(guān)系，加上傳統(tǒng)文化視土地為最重要祖先遺產(chǎn)，因此，即便立即允許它們“賣地”，恐怕也只有相當(dāng)小的一部分人這樣做。賦予農(nóng)民身份退出權(quán)不是出于短期考慮，而是著眼于長期的制度安排，目的是讓土地與勞動力自由流動，讓資源得到最佳配置，徹底打碎持續(xù)了幾十年的人為城鄉(xiāng)分割，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。