如果說(shuō)1994年分稅制改革之前，我國(guó)財(cái)政由于中央財(cái)政吃緊而面臨巨大危機(jī)，那么今天我國(guó)財(cái)政則因?yàn)榈胤截?cái)政收支困局而面臨不小的挑戰(zhàn)。
房地產(chǎn)相關(guān)稅收和土地出讓收入是地方財(cái)政收入的主要貢獻(xiàn)者。然而，2015年房屋新開(kāi)工面積、房屋竣工面積、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置面積、土地成交價(jià)款這四個(gè)指標(biāo)歷史上首次同時(shí)負(fù)增長(zhǎng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)頹勢(shì)難改，地方財(cái)政首當(dāng)其沖。
多個(gè)市縣稅收負(fù)增長(zhǎng)，占地方財(cái)力大頭的土地出讓收入陡降，多地淪為“吃飯財(cái)政”，個(gè)別市縣甚至出現(xiàn)工資欠發(fā)現(xiàn)象。這一切都表明地方財(cái)政遭到致命打擊，迫切需要通過(guò)改革央地財(cái)政關(guān)系解除時(shí)弊。
“房蓋好了，卻沒(méi)人買”
“您現(xiàn)在看到的已經(jīng)是現(xiàn)房了，您交錢三天后就能拿到房。”正在給客戶講解的李明是中部省份地級(jí)市的一名房地產(chǎn)銷售人員，這是他這個(gè)月的第五個(gè)客戶。“現(xiàn)在市場(chǎng)和天氣一樣，沒(méi)有一絲暖意。很多同事都離職去了省會(huì)，那兒市場(chǎng)相對(duì)好些。”
“現(xiàn)在開(kāi)發(fā)商也很痛苦。房蓋好了，卻沒(méi)有人買，就算賣了，利潤(rùn)也沒(méi)多少了。”李明指著眼前的一棟高層住宅說(shuō)，現(xiàn)在開(kāi)發(fā)商窮得連包門窗的錢都沒(méi)了。“為了節(jié)省成本，現(xiàn)在我們這都是賣了哪套，才給哪套包門窗。”
李明所描述的是他所在的三四線小城市的普遍現(xiàn)象，也是今年房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟的一個(gè)縮影。
2015年前三季度國(guó)家頻頻推出房地產(chǎn)托底政策，市場(chǎng)需求持續(xù)釋放，一二線城市樓市明顯回暖。但這些政策并未能使三四線城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)走出低谷。在此背景下，房企業(yè)績(jī)頗受沖擊。
當(dāng)?shù)匾晃环科筘?fù)責(zé)人直言，現(xiàn)在對(duì)于拿地投資，他們的底線是有利潤(rùn)，但現(xiàn)實(shí)往往是無(wú)錢可賺，所以下一步投資也就停滯下來(lái)。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年1至9月，房屋新開(kāi)工面積同比下降12.6%，房屋竣工面積同比下降9.8%，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置面積同比下降33.8%，土地成交價(jià)款同比下降27.5%。
住建部政策研究中心主任秦虹表示，作為房地產(chǎn)市場(chǎng)前端的四個(gè)典型指標(biāo)同時(shí)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這是歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的。而出現(xiàn)這種現(xiàn)狀的主要原因便是樓市庫(kù)存高企。
全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)任志強(qiáng)對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，在經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的背景下，房企投資短時(shí)間難以回暖。他指出，雖然今年銷售額可能再達(dá)歷史最高水平，同時(shí)央行寬松政策使得房企發(fā)債利率大幅下降，但是大多數(shù)房企融資標(biāo)的是借新還舊，而不是用于投資，這也意味著收入并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為有效的流動(dòng)資金。
雖然政策一再松綁，但2015年的房地產(chǎn)市場(chǎng)仍僅維持低速成交的狀態(tài)，三四線城市的成交情況更是低迷。另外，需求不振，投資預(yù)期下降，也造成了不少三四線城市地價(jià)的負(fù)增長(zhǎng)。
以湖北為例，湖北省國(guó)土廳數(shù)據(jù)顯示，2014年部分地市地價(jià)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，其中，黃岡綜合地價(jià)下降2.13%、住宅和工業(yè)地價(jià)下降3.01%，仙桃住宅地價(jià)下降0.30%。
“掛牌了5塊地，只賣出1塊”
房地產(chǎn)的頹勢(shì)必然會(huì)蔓延到地方財(cái)政。土地出讓金是我國(guó)地方財(cái)政的重要支柱，而這跟支柱在不景氣的房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊下似乎搖搖欲墜。
公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)土地出讓收入4.2萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期地方財(cái)政收入的35.5%。土地使用權(quán)出讓收入占2014年地方政府收入的近四分之一，是地方基礎(chǔ)設(shè)施投資重要的資金來(lái)源。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪獲悉，某中部省份三線城市的土地出讓收入最高時(shí)占到總收入的60%以上。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，近兩年隨著樓市的下挫，地方也在積極轉(zhuǎn)型。但新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能一蹴而就，現(xiàn)階段土地出讓金占比仍高達(dá)50%。
近兩年來(lái)，土地收入銳減給地方財(cái)政帶來(lái)致命打擊。
數(shù)據(jù)顯示，2015年前11個(gè)月，地方政府的土地使用權(quán)出讓收入同比減少逾1萬(wàn)億元，降幅接近30%。而2014年全年國(guó)有土地出讓收入同比增長(zhǎng)3.1%，2013年更是同比大幅增長(zhǎng)45%。在已發(fā)布可比土地銷售數(shù)據(jù)的23個(gè)省份中，只有3個(gè)省份2014年的土地使用權(quán)出讓收入增幅高于2013年。11個(gè)省份同比下滑，其余9個(gè)省份增長(zhǎng)放緩。
基層賣地難的例子一抓一大把。
“我們鎮(zhèn)本來(lái)想用賣幾塊地的錢來(lái)搞新農(nóng)村建設(shè)，結(jié)果掛牌了5塊地最后只賣出1塊，還是把起拍價(jià)降了后才賣出去的，剩下四塊都沒(méi)人買啊。”河北省一個(gè)鎮(zhèn)的黨委書記給《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者大倒苦水。
另以湖北省黃石市為例，2014年全年黃石市本級(jí)成交土地面積99.05公頃，較2013年下降了47%。本年度黃石市本級(jí)成交16宗，比上年度減少22宗。
記者從財(cái)政部財(cái)科所對(duì)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)研報(bào)告中得知，2015年上半年，廣西靈川縣土地出讓收入僅1.81億元，同比下降近63%。而在2014年，該縣土地出讓收入還有14.67億元，同比增長(zhǎng)2.36%。
西南某省一位地級(jí)市的“老財(cái)政”說(shuō)：“我們城市前幾年差不多一年有十來(lái)個(gè)億的土地出讓收入，今年只有一個(gè)億。”他說(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)不好的時(shí)候，工業(yè)用地更不值錢，這可能導(dǎo)致工業(yè)用地出讓收入甚至低于征地拆遷的成本。
“比方說(shuō)一畝地成本二十來(lái)萬(wàn)，賣出去的價(jià)格也就十幾萬(wàn)。”該人士稱，“低于成本也得賣，因?yàn)橐粋€(gè)地方不發(fā)展工業(yè)就沒(méi)有稅源，死得更快！發(fā)展工業(yè)的話，過(guò)兩三年有稅收了財(cái)政會(huì)好一點(diǎn)。”
事實(shí)上，樓市低迷給地方財(cái)政帶來(lái)的壓力不僅體現(xiàn)在土地出讓收入的下滑，還體現(xiàn)在房地產(chǎn)相關(guān)稅收的驟降。穆迪投資者服務(wù)有限公司副總裁諸蜀寧稱：“房地產(chǎn)市場(chǎng)疲弱令地方政府從房地產(chǎn)業(yè)獲得的稅收減少。該行業(yè)的稅收收入占2014年地方政府稅收總收入的40%。”
房地產(chǎn)業(yè)頹勢(shì)難改、去庫(kù)存化緩慢也是東北三省稅收收入急劇下滑的重要因素。財(cái)政部財(cái)科所調(diào)研報(bào)告稱，今年1-7月份，遼寧四項(xiàng)涉土稅收合計(jì)減收307.5億元，占稅收減收額的73.4%，同比下降51.4%，相應(yīng)拉低稅收收入增幅19.6個(gè)百分點(diǎn)，成為遼寧省財(cái)政收入急劇下滑的重要因素。大連市上半年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收分別下降42.8%和50.3%，占稅收減收總額的59.2%。
湖北省的情況也不樂(lè)觀。房地產(chǎn)稅收貢獻(xiàn)度由上年的22%下降至今年的6%，與房地產(chǎn)相關(guān)的土地類稅收僅增長(zhǎng)1%，增幅比上半年回落1.2個(gè)百分點(diǎn)。全省有6個(gè)市州土地類稅收仍然負(fù)增長(zhǎng)，這直接導(dǎo)致部分市州稅收負(fù)增長(zhǎng)，例如潛江市下降8.8%，主要是耕地占用稅和契稅減收6100萬(wàn)元；黃石市下降4.3%，主要是耕地占用稅、契稅、土地增值稅減收3億元。
“不剪羊毛了，改直接殺羊”
“如果說(shuō)的不好聽(tīng)，應(yīng)該叫作全線崩潰。”前述西南某地級(jí)市的“老財(cái)政”談及財(cái)政壓力時(shí)的措辭令《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者始料未及。
他透露，很多地方土地收儲(chǔ)需要先向銀行貸款，之后靠未來(lái)土地價(jià)格的上升歸還貸款。“今年我們土地出讓金大約1億，貸款要還6億。地價(jià)上不去，土地拍不出，出讓金沒(méi)了，還款的來(lái)源就斷了，地方政府財(cái)政可能會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。”他補(bǔ)充道，“還好國(guó)家允許用置換債券來(lái)歸還債務(wù)，很及時(shí)，可以把危機(jī)往后延。”
上述西南某地級(jí)市絕非孤例，陷入財(cái)政困局的省級(jí)以下政府不在少數(shù)。
例如，湖北三四線城市住房庫(kù)存消化壓力偏大，導(dǎo)致地方財(cái)政收入增幅放緩。全省103個(gè)縣市區(qū)中，超過(guò)一半稅收低增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)。其中超過(guò)六分之一縣市負(fù)增長(zhǎng)，35個(gè)地方增幅低于10%。山西2014年約有一半縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)增長(zhǎng)，2015年這一數(shù)字上漲到72%。2015年上半年，已經(jīng)有兩縣出現(xiàn)欠發(fā)工資的現(xiàn)象。
東北三省當(dāng)前雖未出現(xiàn)大面積拖欠工資問(wèn)題，但形勢(shì)不容樂(lè)觀。以遼寧省某縣為例，該縣2015年上半年僅完成財(cái)政收入4.2億元，而該縣2014年底債務(wù)為46億元，今年到期應(yīng)償還債務(wù)27億元。若長(zhǎng)此以往，個(gè)別縣、鄉(xiāng)拖欠工資問(wèn)題恐難以避免。
一位北方某市的財(cái)政人士說(shuō)起當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況也是愁云密布。“這幾年對(duì)社保和基建的投入逐年壓縮。我們底子薄，現(xiàn)在是典型的吃飯財(cái)政，甚至很多基本支出都沒(méi)辦法兌現(xiàn)。” 他說(shuō)，“我們搞建設(shè)只能通過(guò)舉債，每年償還債務(wù)30至50億元，這兩年到了償還高峰期，感覺(jué)要喘不過(guò)氣了。只能通過(guò)置換債緩解問(wèn)題。”
在財(cái)政收入不足的情況下，組織稅收收入遇到了前所未有的困難。一位地稅局局長(zhǎng)表示稅務(wù)很難辦。“不剪羊毛了，改直接殺羊了?，F(xiàn)在的有些做法有些竭澤而漁了，稅務(wù)部門也很為難。”他說(shuō)。
“吃飯都困難，發(fā)展經(jīng)濟(jì)沒(méi)有余力”
“現(xiàn)在‘吃飯’都開(kāi)始困難了，要想發(fā)展經(jīng)濟(jì)更沒(méi)有余力，如果這么下去，會(huì)越來(lái)越困難。”一位基層財(cái)政人士坦言。基層政府財(cái)力薄弱、基層債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的局面固然是因?yàn)槭艿椒康禺a(chǎn)市場(chǎng)的拖累，然而其根本原因在于中央和地方財(cái)政關(guān)系未理順。
專家建議，要解決問(wèn)題首先需要從房地產(chǎn)入手。一方面，建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)信息系統(tǒng)和預(yù)警預(yù)報(bào)體系，防止房地產(chǎn)斷崖式下跌。另一方面，地方財(cái)政不能過(guò)分依賴房地產(chǎn)，需要培養(yǎng)新的支柱產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)稅源。
而要使基層財(cái)政從根子上走出困局，還需要深入推進(jìn)央地財(cái)政關(guān)系改革。中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員高培勇表示：“如果要解決地方財(cái)政存在的問(wèn)題，還不能就問(wèn)題說(shuō)問(wèn)題，還得回到改革上來(lái)。如果照現(xiàn)在財(cái)政體制改革的路子走下去，本來(lái)作為基礎(chǔ)和支柱、應(yīng)當(dāng)對(duì)全面深化改革起牛鼻子效應(yīng)的財(cái)稅體制改革有可能退化為拖后腿效應(yīng)。”
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希表示，全國(guó)85%的支出是地方化的，而市、縣、鄉(xiāng)大概占了70%。我國(guó)治理決策在上面，執(zhí)行在下面，政府的事權(quán)重心是下移的。這樣一種治理結(jié)構(gòu)給基層財(cái)政造成的壓力非常大。如果現(xiàn)在地方的支出比重再進(jìn)一步擴(kuò)大，從治理的效率和治理的風(fēng)險(xiǎn)兩方面來(lái)看，可能都存在問(wèn)題。
“在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政遇到困難的時(shí)候，上級(jí)政府的日子往往好過(guò)，越往下日子越不好過(guò)。權(quán)利和責(zé)任不匹配，底下權(quán)力小責(zé)任大，上面權(quán)力大責(zé)任小，這樣可能導(dǎo)致財(cái)政嚴(yán)重的失衡。所以，必須建立轄區(qū)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)每一級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任必須是匹配的，不能錯(cuò)位，下一步的改革要特別強(qiáng)化這一點(diǎn)。”劉尚希稱。
不少專家建議，應(yīng)結(jié)合稅制改革，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間收入劃分。結(jié)合“營(yíng)改增”，適當(dāng)提高地方增值稅分享比例。此外，可考慮將資源稅、環(huán)境稅以及未來(lái)的房地產(chǎn)稅作為縣級(jí)財(cái)政的重要收入來(lái)源。
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