11月14日，國務院印發(fā)了《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱《預案》），財政部印發(fā)《地方政府性債務風險分類處置指南》（以下簡稱《指南》）作為《預案》配套文件。這一組合拳是繼《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱43號文）頒布后，針對我國地方政府債務領域發(fā)布的又一組重磅文件。
財政部有關(guān)負責人隨即在答記者問時稱：“實施地方政府債務風險防控，有利于提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實時預警的能力，提前妥善做好政府債務風險事件應急政策儲備，推進風險防控工作科學化、精細化，確保債權(quán)人和債務人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。”
專家認為，此次《預案》與43號文所要求的“建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”一脈相承，并做了進一步細化。而且《預案》亮點頗多，主要集中在債務分類管理、風險分級、中央不救助等方面。
債務分類管理
財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務為16萬億元。2016年，新增中央政府債務限額1.4萬億元、地方政府債務限額1.18萬億元。財政部有關(guān)負責人稱，隨著2016年GDP的增長和地方財政收入的增加，預計到2016年末負債率不會出現(xiàn)大的變化。
“雖然目前風險可控，但需提前建立預警和處置機制以提前防范風險。”上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮副教授在接受法治周末記者采訪時表示，我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，不排除某些地區(qū)發(fā)生政府債務違約現(xiàn)象，出臺《預案》，并不是說我國地方政府債務有所謂的危機，而是從規(guī)范管理的角度，防止、控制債務風險。
對于地方政府性債務風險，《預案》明確提出債務分類處置，即按照不同的債務類型，確認地方政府承擔的償還責任范圍，并首次制定或有債務處置底線。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，此次文件的重點之一，是界定政府債務與政府或有債務的邊界。
《預案》所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。存量政府債務包括地方政府債券和非政府債券形式的存量政府債務；而存量或有債務，包括存量擔保債務和存量救助債務。
《預案》指出，存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當?shù)拿袷沦r償責任。
《預案》同時強調(diào)，存量救助債務也不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權(quán)。
對此，鄭春榮表示，如果不是政府承認的債務，政府一定不救助。
“這樣的話，市場上的投資者就會明白自己的投資風險，不會盲目把錢借給地方政府。”鄭春榮說。
鄭春榮進一步闡述，此規(guī)定加強了債務管理的硬約束?！额A案》將存量政府債務列為政府債務風險，存量或有債務以及其他債務列為或有債務風險，這意味著政府對納入規(guī)范管理的存量政府債務能夠較好地保障還本付息，對未納入的債務歸到或有債務，當這些或有債務出現(xiàn)違約時，政府不承諾兜底。
鄭春榮說，“這一規(guī)定有利于商業(yè)銀行、投資者等資金融出方建立正確的投資風險意識，不再存在‘萬一債務違約，上級政府一定會來救助’的不良預期”。
而就在前不久，《預案》出臺之前，有媒體曾報道了貴州多地財政局為幫助企業(yè)融資出具了政府承諾函，由于違背擔保法、預算法、以及43號文關(guān)于政府不得擔保的規(guī)定，被財政部門“申明作廢”并“予以收回”。
從摸清家底到風險評估
從預算法、《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，到43號文，再到近期出臺的《預案》和《指南》等文件，都體現(xiàn)出中央對地方債政策的連貫性。中國新供給經(jīng)濟學50人論壇成員、諾亞控股有限公司首席研究官金海年對記者說，每個政策出臺，都是綜合中央和地方的意見有步驟推進的。
據(jù)金海年介紹，第一步是摸清家底，搞清楚地方有多少債務。
第二步是分類處置。43號文明確了政府和企業(yè)在債務方面的責任以及不同的處置要求?！额A案》則進一步厘清了政府和企業(yè)債務債權(quán)關(guān)系，并細化地方政府債務管理、處置方式。
第三步是評估風險。43號文提出地方債務風險的防控機制，《預案》進一步提出分等級處理不同風險，將地方政府性債務風險事件劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。
金海年對法治周末記者說，想要解決好地方政府債務問題，制定好政策，下一步還需要考察地方債務高杠桿形成的根源。
首先，本世紀初，城鎮(zhèn)化建設進入了高峰期，基礎設施建設、環(huán)保、公共服務樣樣都要投入大量資金，自然出現(xiàn)地方政府的舉債、融資行為。
其次，雖然有融資的需求，卻缺乏融資渠道。2008年以前，因政策原因，無法發(fā)行地方政府債券。另外，國內(nèi)的金融市場發(fā)展滯后，尤其是股票市場，能通過股市融資的企業(yè)不多，且股票的漲幅并不是來自于上市公司本身價值的增加。
第三，地方債務杠桿過高還源于責任劃分不清。金海年介紹，目前發(fā)行的企業(yè)債券中80%為地方國企債務，在這些債務里有近60%的債務可以通過債轉(zhuǎn)股、PPP等方式交給社會資本去做。國企應該逐步退出競爭性領域，轉(zhuǎn)向公共服務以及事關(guān)國計民生或國家安全等領域。
地方融資平臺如何優(yōu)化
“近幾年，地方政府的債務有所下降，但地方國企包括融資平臺的債務仍在上升。”金海年說，“究其原因，一方面是地方國企通過債務置換過來的一部分債務上升了。”
“另一方面，主要與地方融資平臺的優(yōu)化有很大關(guān)系。”金海年說。
作為地方政府融資的搞建設的有力“工具”，融資平臺一度對于地方發(fā)展起到了重要作用。
上海國有資本運營研究院研究員李南山曾撰文指出，組建融資平臺主要是因為地方政府需要籌集大量的基礎建設資金，但預算法律不允許地方政府直接舉債（財政負債），因此，各地方政府紛紛成立了這些平臺。
李南山列舉了四類融資平臺公司。綜其特點，主要是雖為企業(yè)、公司，但實際上或多或少帶有官方背景，多以政府信用為背景從銀行融資。
但隨著地方發(fā)展建設需求的增長，地方融資平臺也出現(xiàn)了一些問題。
2010年6月10日，國務院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》指出，融資平臺公司存在以下問題：舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等。
針對這種情況，該通知要求各地方政府抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為。
2010年7月30日，財政部等部委又出臺了《關(guān)于貫徹國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》，進一步加強了對各地方政府融資平臺的管理。
金海年介紹，在加強管理的同時，地方政府對融資平臺進行了優(yōu)化，通過資產(chǎn)重組、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、剝離債務等方式使一些融資平臺公司的狀況得到改善。平臺的融資能力也進一步增強，發(fā)債也相對容易了許多。
在供給側(cè)改革的進展中，去庫存、去產(chǎn)能的呼聲越來越強烈，傳統(tǒng)鋼鐵煤炭融資風險較大。相較這些高耗能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化重組后的融資平臺公司更容易吸引資本投入，尤其是沿海地區(qū)的融資平臺。
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