中國土地制度的特色在于，國家是最大的土地所有者，在政府壟斷土地一級市場的條件下，對建設用地供給實行嚴格的縱向計劃管理，有效控制了土地資源的流動性，保證了建設用地的相對稀缺性。

對中國城鎮(zhèn)來說，土地資源主要就是指建設用地。在建設用地供給管控的基礎上，中國通過分稅制改革、住房制度改革以及土地招拍掛等制度一系列制度改革啟動了“土地財政”，釋放了龐大的土地信用，成為了推動城市化的初始資本。2012年“土地財政”為2.7萬億，比土地財政更大規(guī)模的是以土地為信用的相關抵押貸款，達6萬億，同期中央稅收也只有11萬億。(趙燕菁，2002，2011;華生，2014)。

這是中國城市化路徑的成功之處，也是建設用地的供給管理制度有功的一方面。為什么這么說?因為在過去幾十年中成功跨越“中等收入陷阱”的經(jīng)濟體，不管是日本、韓國、臺灣還是新加坡、香港，事實上都實行了強有力的土地資源管制手段，成功釋放了土地中隱藏的信用。所以不要看它們是自由市場，在土地供給這一塊都是妥妥的政府管制。中國的建設用地供給制度不過是其中之一。

土地資源就像是鈔票，土地就像紙。如果鈔票印發(fā)沒有任何限制，所有紙都能變成鈔票，那么這鈔票將沒有任何信用可言——只會貶值，無人使用，無人樂意持有;如果任何土地都能變成土地資源，那么土地資源將同樣失去信用——只會貶值，無人投資，更無法將它作為資產(chǎn)抵押出去，沒有人愿意接受。這就是土地資源供給政府管制的必要性，猶如為土地資源設置了一個“央行”。惟其如此，土地資源才有價值。

相比之下，其他對土地資源管控無能為力的發(fā)展中國家，也就失去了釋放土地信用，利用城市化推動經(jīng)濟發(fā)展的機會。要么因為建設用地可以被人隨意占用使用，建設管理失靈，比如違章建筑橫行的埃及，以及民眾隨意占地建房、遍地貧民窟的一眾拉美國家。這種情況相當于鈔票濫發(fā)。要么因為資本家和既得利益者的合力，形成像香港一樣有地不能用的局面，這種情況相當于鈔票不夠，使得通貨緊縮，與土地相關的經(jīng)濟萎縮，連必要的使用需求都無法滿足。更普遍的發(fā)展中國家情況是兩者都有：合法的土地和房產(chǎn)極少而高昂，其他都是無法確權無法流通的房屋，財富流動和社會流動徹底斷層。

但是，正因為土地資源管控是合理合法的，所以真的不必要以“人多地少”、“耕地保護”、土地資源緊缺”這種錯誤的名義去推行。

耕地保護是必須的，建設用地的供給管理也是必須的，但是前者并非執(zhí)行后者的直接依據(jù)，對于耕地保護而言，因勞動力流失和生產(chǎn)積極性下降造成的耕地拋荒問題，可能比建設用地侵占農(nóng)田的問題要顯著。

對于建設用地的供給管理而言，它的必要性實質(zhì)上來自于對土地資源的供給管理以維護其價格的穩(wěn)定。

4、地方與國土部門：從陽奉陰違到齊心合力

在過去，土地資源管理一直是個艱巨的任務，因為它包含著中央與地方之間的討價還價，甚至市政府與下屬區(qū)縣之間的討價還價。再加上在流通性“鐘罩”內(nèi)外徘徊的小產(chǎn)權房和違建等問題，種種亂象屢禁不止。

按照經(jīng)濟學家張五常的理論，中國的地方政府具有企業(yè)的性質(zhì)，改革開放30年來中國的高效發(fā)展，部分歸功于各地方政府擁有以土地使用為代表的資源配置的調(diào)整權，從而以市縣為單位進行高度自由的競爭。所以中國的土地“央行”國土部門的任務要比韓日等國艱難得多，因為為了管理更龐大的國土，它必須統(tǒng)轄眾多各懷心思的“印鈔廠”——地方政府。

中國國土部門進行土地資源管制的主要方式，是新增建設用地的供給管理制。在總體規(guī)劃中，大約每1萬新增人口，對應1個平方公里的新增建設用地。地方政府的慣常做法是通過“做大”預期人口規(guī)模以獲取土地指標份額。不少城市的領導由于認識上的片面觀念，希望把自己的城市“做大”……“做大”一個人口意味著可以“多占”一份建設用地。就國土管理部門而言，則是盡量壓小一些。艱苦的討價還價, 常常使規(guī)劃編制單位夾在其中(鄒德慈，2005)，這才有了“全國新城新區(qū)規(guī)劃的總?cè)丝谶_34億”的怪現(xiàn)狀。

所以，過去地方政府對中央政府國土部門，基本上是不怎么配合的。每一個小“印鈔廠”都在或明或暗的多釋放一些建設用地進入市場，最后可能就匯成了難以估量的系統(tǒng)性風險。國務院調(diào)查顯示，省會城市平均一個城市規(guī)劃4.6個新城(新區(qū))，地級市平均每個規(guī)劃建設約1.5個新城(新區(qū))。

建設用地這種“鈔票”到底超發(fā)了沒有?不好說。超發(fā)了多少?難以估計。

我們都知道每個人都路口搶行會造成交通堵塞，但是輪到我們自己了，還是會搶行，這就是經(jīng)濟學中所說的公地悲劇。

奇怪的是，自2014年前后起，上海、深圳、廣州等幾個一線城市的地方政府突然“從善如流”，主動對自身的建設用地進行了異常嚴格的管制!

上海市甚至提出“規(guī)劃建設用地規(guī)模負增長”、“減量規(guī)劃”的計劃。2014上海為落實國土部門管制要求，甚至自請比原定的2020年新增建設用地供給目標進一步減少。2015-2020五年內(nèi)上海每年只能新增12平方公里。

深圳市更為極端，計劃到2020年的土地，至2015年就快用完了，五年內(nèi)新增建設用地僅剩約8平方公里。深圳市提出“存量規(guī)劃”的口號，全面開展存量用地的城市更新來滿足建設需求。

這一回，一線城市的地方政府沒有像從前一樣采用和國土部門對著干或者陽奉陰違的態(tài)勢，甚至沒有奮力爭取更多用地指標，而是配合著國土部門，主動加強了對自身土地供給的約束。

為什么這回地方政府那么配合呢?

第一種解釋，來自中央政府的壓力。2014年來自中央政府的管控土地資源的壓力驟然增強，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“嚴格控制城市邊界”，國土資源部印發(fā)的《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》(注意，這里又扯上保護耕地的大旗了)提出“除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設用地”。北上廣深要起到政策示范作用，壓力最重。但是，從前類似的嚴控要求也并不少，因此這一次的管控力度調(diào)整并沒有引起很大反響。

第二種解釋，預留可持續(xù)發(fā)展用地。這一點過于理想化，是歷來都有的美好意愿，但并不能導致突然的轉(zhuǎn)變。

第三種解釋，擺脫了“土地財政”。比如深圳市政府財政收入中的稅收收入占比達90%以上，完全擺脫了“土地財政”。地方政府不用再靠賣地來賺錢，這是減少土地供給的一個必要條件，但仍然不是充分條件，畢竟沒有誰會嫌自己錢多，政府也一樣。

第四種解釋，也是最可信的解釋，維護土地資源的價值：

上一節(jié)分析到，中國政府通過有效控制土地資源的供給來保證建設用地的相對稀缺性，過去這只是中央政府國土部門負責的行為，而地方政府并不熱衷。隨著經(jīng)濟“新常態(tài)”和房地產(chǎn)市場調(diào)整的到來，發(fā)達城市的地方政府，相對于其他地區(qū)更早更敏感地察覺到土地資源供求關系的變化，察覺到前期土地“超發(fā)”可能積累的系統(tǒng)性風險，自發(fā)地、不約而同地采取行動維護本地土地資源的價格。這才是地方政府主動配合國土部門行動的直接原因。

一線城市地方政府與國土部門形成合力共同加強對土地資源的管制，這說明了什么?

說明了全國性的土地“超發(fā)”可能已經(jīng)成為事實!如果各地方不能通力行動，那么全國土地市場的系統(tǒng)性風險就會到來!

到時不僅僅是土地財政無以為繼，地方政府赤字的問題，而是數(shù)十萬億的土地信用貸款、地方政府債務大規(guī)模違約帶來的無法估量的風險。必須各地區(qū)各城市共同行動，共同采取更為嚴格的供給約束，才能避免價格風險。惟有這樣的預期，才能促成地方政府與國土部門的合作，并作表率地率先行動。這也側(cè)面驗證了上文對土地資源是由人為的流動性限制保障價值的判斷。

反之，那些不具備條件或者缺乏敏感意識，仍在大規(guī)模出讓土地某些城市，則可能會面臨土地價格拐點、土地信用崩潰的風險。

5、一線城市：一馬當先，鶴立雞群，怎料引來群狼環(huán)伺

寫了那么久，才寫到當下正在發(fā)生的事情。

其實上面的內(nèi)容我大概寫就于2014年底，在那個時候，眼看著一個上下合力共同應對全國土地市場風險的良好局面就要形成。然而，2015年起又發(fā)生了始料未及的變化。

深圳、上海，這兩個土地供給的自我約束最嚴格，最先號稱從土地供給“增量”過渡到“存量”、“減量”的城市，恰恰是2015年前后房價處在風口浪尖的城市。

一線城市提供了對抗全國性風險，進行自我約束的良好表率，可是并沒有如以往一樣，很快得到其他地區(qū)的跟隨和模仿。這可能有很多原因，擺脫土地財政也遠不是那么容易的事。總之，全國性的共同行動沒有及時形成。

而這個時候，全國土地市場系統(tǒng)性風險即將，或者已經(jīng)來到了……

記住每1萬新增人口=1平方公里新增建設用地這個比例。上海每年的人口流入近100萬，深圳也有近30萬。據(jù)此應得到100平方公里、30平方公里新增用地。但是，由于它們的自我約束，上海僅年增12平方公里的建設用地，深圳則欲求8平方公里土地而不可得。而那些發(fā)展動力不充足、人口每年凈流出、房價早已開始下跌的地級市縣級市，似乎十幾平方公里的新城還在上馬……如果你是房地產(chǎn)投資客，你選擇哪里?

勇作表率的一線城市，就像暴風雨中的燈塔一樣閃亮。

資本猶如饑渴而貪婪的狼，當全國數(shù)百個城市大多都已經(jīng)被榨干了營養(yǎng)、再也沒肉吃了，正在即將到來的冬天惶惶不可終日時候，突然間僅存的幾個土地市場良性的一線城市，猶如新鮮出爐的肉包子一般，還把自己切成了一半大小……所有資本必須、立刻、馬上一擁而上。資本是自由流動的，原本分散于幾百個城市的資本集中于幾個城市，怎能不把這幾個城市吃干抹凈?

現(xiàn)在對一線城市房價暴漲的各種說法，從杠桿、從炒作、從鏈家、從城市前景、從購房需求方面都給出了很好的解釋。但是其他的說法不完善之處在于：房貸杠桿是早已有之的;一線城市的購房需求與發(fā)展前景與次一級城市是平滑變化的;鏈家和炒房團是全國都有的。這些都不能解釋為什么北上廣深突然與次一級的天津、重慶、程度、武漢、南京、杭州等拉開如此巨大的差別，甚至深圳、上海也比北京、廣州的表現(xiàn)要妖異得多——為什么是它們。而我現(xiàn)在提供了一個一直被忽略，但是非常根本的原因：

一線城市在土地供給方面勇作表率的加強約束，因為和其他地區(qū)形成了明顯的土地市場風險優(yōu)勢，而吸引了全國土地資本的集中攻擊。

而上海、深圳因為土地供給政策調(diào)整的最強，自我約束得最嚴格，反而使得其下游房地產(chǎn)市場的供不應求的預期最為嚴重，在全國市場普遍風險的背景下風險最低，成為了最佳的資本目標，暴風雨來臨前最后的避風港，也才有了后來的種種操盤炒作。

打個比方，大雨即將到來，而其他的江河全都淤塞不堪，僅有的兩條江疏浚良好。整個大雨落下的水，全流到疏浚良好的僅有的兩條江里，它們反而就成了洪水泛濫的重災區(qū)。

6、結語

2014年，是全國性土地市場危機到來以前，最后和最好的調(diào)整時間點。

在這一年，政府也實實在在采取了行動，出臺了“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”和“最嚴格耕地保護制度”。

讓人萬分惋惜的是，即使在這個時候，意在管制土地資源供給、維護土地資源價值的政策和手段，偏偏還要名不副實地掛著用了無數(shù)次地“保護耕地”的舊旗號，而使得它避免市場整體風險的重要的真實意圖沒有合理地表達，無法引起足夠的重視。維護土地價格就維護嘛，不要扯上保護耕地的大旗。我們就老老實實的談是否要管制、管制多少、如何管制好了?？偸浅渡蠠o可爭辯的耕地保護，反而失去了理性討論和為各個城市提供更好方案的機會。

讓人萬分惋惜的是，這樣的重要調(diào)整，或者說改革，像以往一樣，首先響應的是一線城市的地方政府。上海、深圳甚至作出了象征意義遠甚于實際意義的自我約束。然而偏偏這一次，最不該管制如此嚴格的就是一線城市，應該從那些沒有活力、人口凈流出卻還獲得了大量指標、對土地資源揮霍無度的三四線城市開始。土地供給應當均衡地、同步地收縮，結果變成了極端的不均衡收縮。調(diào)整的先后次序有誤，效果遲遲不能顯現(xiàn)，整體風險繼續(xù)堆積。

而我們現(xiàn)在，看著深圳、上海的房價暴漲，這兩條江河的泛濫，或許只是更大一場暴風雨的前奏。