2016年7月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部共同在全國范圍啟動特色小鎮(zhèn)培育工作以來，各地積極性非常高，“特色小鎮(zhèn)”成為一個熱詞。最近在黑龍江省漠河縣舉辦的東北亞綠色發(fā)展（漠河）論壇上，專家學(xué)者們及企業(yè)界人士結(jié)合被首批命名的127個特色小鎮(zhèn)之一的漠河縣北極鎮(zhèn)建設(shè)實際情況，深入分析了當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)與綠色發(fā)展中存在的主要問題，并提出相關(guān)建議。

制度設(shè)計層面缺少健全體系

財政部公私合作PPP專家委員會副秘書長滿莉提出，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)實踐中應(yīng)當(dāng)把可持續(xù)性的生態(tài)文明建設(shè)擺在第一位。當(dāng)前我國生態(tài)難題很多，資源短缺、環(huán)境惡化、森林生態(tài)退化等問題日益突出，并成為制約社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸之一。以漠河縣北極鎮(zhèn)所在的大興安嶺為例，這里是國家生態(tài)安全重要保障區(qū)和木材資源戰(zhàn)略儲備基地，在建設(shè)特色小鎮(zhèn)的過程中尤其應(yīng)當(dāng)培育綠色產(chǎn)業(yè)，注重對生態(tài)的保護和修復(fù)。

滿莉認為，當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)綠色發(fā)展在制度設(shè)計層面主要有兩方面問題。

缺乏系統(tǒng)規(guī)劃與有效集成。特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展是一項長期的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要加強頂層設(shè)計與科學(xué)指導(dǎo)。目前包括很多被命名的特色小鎮(zhèn)在內(nèi)普遍缺乏整體上的規(guī)劃及與之相關(guān)的技術(shù)方法體系的確立。比如，北極鎮(zhèn)應(yīng)結(jié)合大興安嶺區(qū)域的森林、冰雪、濕地、林下有機食品特點確定分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，明確各區(qū)分階段實施方案與目標(biāo)，但是目前在這方面做得還不夠。

制度體系尚未完全建立。仍以漠河縣北極鎮(zhèn)為例，這里周邊主要是林區(qū)，但是現(xiàn)代化的林業(yè)管理體系有待完善，林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、經(jīng)信、園林、文廣、旅游等部門的信息共享和聯(lián)合管理到目前還缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。此外，生態(tài)保護的考核監(jiān)督與獎懲機制不健全，缺少配套機制。現(xiàn)有管理制度缺乏對森林濕地生態(tài)保護的獎勵、森林生態(tài)補償、責(zé)任監(jiān)督等制度的明確規(guī)定。

投融資渠道不夠順暢

專家分析認為，在國家政策和一定量資金的扶持下，目前各地的積極性很高，但也存在一些盲目性，有為爭取政策和資金支持一哄而上的傾向。滿莉提出，作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)決定因素的投融資渠道，目前主要存在幾個方面問題。

首先，傳統(tǒng)政府職能角色多樣，承擔(dān)著投資、項目建設(shè)、后期經(jīng)營維護等多種功能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這一方面導(dǎo)致了極高的成本，另一方面也使得整體運營效率低下。更重要的是，當(dāng)前特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展資金缺乏，需要引入PPP合作模式緩解政府財政支付的壓力，借助社會資本的市場發(fā)現(xiàn)和價值創(chuàng)造能力。

其次，融資種類上，金融工具繁多，如產(chǎn)業(yè)基金、債券融資、銀行融資、資管計劃等等，以及包括資產(chǎn)證券化、融資租賃等在內(nèi)的其他融資工具等，不僅種類多，而且常常需要組合使用。但當(dāng)前我國金融業(yè)仍處于分業(yè)經(jīng)營，相關(guān)人才缺乏，發(fā)展和依托專門的融資機構(gòu)和咨詢機構(gòu)是必由之路。

再者，特色小鎮(zhèn)建設(shè)和綠色發(fā)展所涉及的項目多為非經(jīng)營性項目，沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且項目投資規(guī)模大、周期長，回報率低，資金保障比較困難，目前的市場開放度不高，體制、機制性的障礙還比較嚴(yán)重，融資渠道狹窄、方式單一。

操作面臨一些困境

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員李學(xué)鋒說，建設(shè)特色小鎮(zhèn)需要具備的要素包括人口達到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒎?wù)功能較完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強，目前主要是政府主導(dǎo)、企業(yè)運營，面臨的困境表現(xiàn)在幾個方面。

一是“馬太效應(yīng)”。發(fā)展條件好的地方大家搶著干，發(fā)展基礎(chǔ)差的地方?jīng)]有資金愿意進入；

二是政府資金無法發(fā)揮“小馬拉大車”的作用，政府有限資金成為“半拉子”工程，或者建成之后疏于管理和運營；

三是示范工程成為“盆景”和形象工程，造成公共資金分配的事實不公；

四是政府優(yōu)惠政策惡性競爭，或政府優(yōu)惠政策不痛不癢。

推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)綠色發(fā)展

針對當(dāng)年特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中面臨的問題，專家和企業(yè)界人士提出一些對策建議。

滿莉建議，為調(diào)動社會資本參與的積極性，需要引入PPP合作模式緩解政府財政支付的壓力，借助社會資本的市場發(fā)現(xiàn)和價值創(chuàng)造能力。在產(chǎn)業(yè)市場化運作的過程中，政府主要通過購買服務(wù)、投資基金入股等方式，支持綠色發(fā)展生態(tài)建設(shè)運營，形成增加公共服務(wù)、政府資產(chǎn)增值、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏局面。

此外，以森林碳匯為切入口推動綠色發(fā)展。以漠河縣北極鎮(zhèn)為例，碳匯對于大興安嶺可以計算森林系統(tǒng)的生態(tài)價值，除了計算未來森林直接有經(jīng)濟價值的產(chǎn)品，還包括森林的生態(tài)價值、文化美學(xué)價值以及涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、碳儲存等間接使用價值。

李學(xué)鋒認為，特色小鎮(zhèn)建設(shè)與綠色發(fā)展的模式主要有幾種途徑：一是通過行業(yè)龍頭企業(yè)的帶動，吸引同類企業(yè)或相關(guān)企業(yè)入駐，吸納相關(guān)人才聚集。二是筑巢引鳳，瞄準(zhǔn)全球或全國一流水準(zhǔn)，為特定類型產(chǎn)業(yè)或人群提供完善配套，提升對特定產(chǎn)業(yè)和人才的“黏性”。三是對接融入，抓住大都市疏散城市功能的機遇，承接特定城市功能或特定產(chǎn)業(yè)。四是扶貧開發(fā)，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧要求，統(tǒng)籌使用扶貧資金，實現(xiàn)貧困村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的融合發(fā)展。