新興工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)健康的住房制度應(yīng)具備兩大功能：保障性功能與財(cái)產(chǎn)性功能。作為前者，政府能為中低收入家庭提供基本住房服務(wù)，緩解轉(zhuǎn)型社會(huì)的居住痛點(diǎn)。作為后者，住房作為家庭的重要資產(chǎn)，伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)具有一定的增值功能，新興國(guó)家因此逐漸形成龐大而穩(wěn)定的中等收入群體，他們成了社會(huì)穩(wěn)定和諧的中堅(jiān)力量。由于當(dāng)前我國(guó)的住房產(chǎn)權(quán)制度三軌并行，這兩大功能并沒(méi)有完全發(fā)揮好。因此，需要從供給側(cè)推進(jìn)住房產(chǎn)權(quán)制度的改革。

從產(chǎn)權(quán)角度劃分，我國(guó)目前城鎮(zhèn)住房有產(chǎn)權(quán)類住房、不完整產(chǎn)權(quán)類住房、保障類住房等三大類。產(chǎn)權(quán)類住房是指具有分戶的不動(dòng)產(chǎn)登記證書，可以落戶和交易的住房，包括普通商品房、限價(jià)商品房、自住商品房等。這類住房的產(chǎn)權(quán)最清晰，交易性和流動(dòng)性最強(qiáng)，是當(dāng)下我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的主體。不完整產(chǎn)權(quán)類住房以新建租賃房（主要指增量租賃房，即土地用途為租賃住宅用地，在土地出讓年限內(nèi)只能出租不能出售的租賃房）為典型代表，通常只有整棟建筑產(chǎn)權(quán)證，沒(méi)有分戶的不動(dòng)產(chǎn)登記證書。根據(jù)現(xiàn)行政策，租賃住房在存續(xù)期內(nèi)必須由企業(yè)自持，只能出租，不能出售。不完整產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致租賃住房不能落戶、交易和抵押，承租人也不能享受教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。保障類住房主要由公共租賃住房組成，通常由財(cái)政撥款建設(shè)，所有權(quán)歸政府，分配對(duì)象為低收入家庭。雖然公租房有效解決了低收入群體的階段性住房困難，但保障房產(chǎn)權(quán)屬性最弱，沒(méi)有分戶的不動(dòng)產(chǎn)登記證書，不能交易和抵押，因此這類住房完全不具備財(cái)產(chǎn)性功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公租房超過(guò)1100萬(wàn)套，其中政府全額投資的約占80%，共計(jì)850萬(wàn)套以上。

商品房、租賃房、保障房之間的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)迥異。這種三軌并行的住房產(chǎn)權(quán)制度，在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多負(fù)面后果，諸如政府住房保障能力大幅下降，大量投資形成沉淀資產(chǎn)導(dǎo)致巨大的浪費(fèi)等等。

三類住房的產(chǎn)權(quán)差異，也使政府無(wú)法在不同類型住房之間調(diào)豐補(bǔ)歉、相互調(diào)劑，全社會(huì)住房資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，降低了政府的住房保障效率。此外，政府承擔(dān)保障房建設(shè)，龐大的財(cái)政支出壓力也日益不堪重負(fù)。保守估計(jì)，政府僅用于公租房建設(shè)的資金就超過(guò)2萬(wàn)億，加上配套基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)運(yùn)維護(hù)費(fèi)用，財(cái)政壓力進(jìn)一步加大。

由于租賃房和保障房的產(chǎn)權(quán)不完整，在金融上難以進(jìn)行資產(chǎn)抵押和證券化。換言之，產(chǎn)權(quán)的缺失導(dǎo)致流動(dòng)性喪失。其后果，不但社會(huì)資本和市場(chǎng)化企業(yè)失去了投資興趣，而且大量的投資造成資產(chǎn)沉淀，資產(chǎn)沉淀形成僵尸資產(chǎn)，導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi)。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，住房產(chǎn)權(quán)制度改革的思路，應(yīng)是打通產(chǎn)權(quán)類商品房、租賃房、保障房之間的產(chǎn)權(quán)壁壘。具體而言，大致可分為六步實(shí)施：

第一步，取消土地劃撥方式和集體土地作價(jià)入股方式。所有類型的地塊均采用“招拍掛”的市場(chǎng)化方式出讓，從源頭上確保土地的產(chǎn)權(quán)清晰。

第二步，改變財(cái)政出資的投資方式。采用公開(kāi)招投標(biāo)的方式，引入社會(huì)資本和市場(chǎng)化房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入租賃房和保障房領(lǐng)域，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第三步，向租賃房和保障房賦權(quán)，這是住房產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。租賃房和保障房在規(guī)定期限內(nèi)（如15年），只能出租，不能出售。超過(guò)規(guī)定期限，給予這兩類房屋租賃者的產(chǎn)權(quán)選擇權(quán)，可以轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲陨唐贩?，賦予這兩類房屋產(chǎn)權(quán)明晰的商品房本質(zhì)。

第四步，充分體現(xiàn)保障性商品房的住房保障屬性。將安置對(duì)象嚴(yán)格限定為低收入無(wú)房家庭，要堅(jiān)持保本微利的原則，以成本加成的低價(jià)（而不是市場(chǎng)價(jià)）向低收入家庭出售。

第五步，保障性商品房再次交易后轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ唐贩?。低收入家庭在?jīng)過(guò)一定期限后（如5年或8年），可按照商品房的市場(chǎng)價(jià)格，將保障性商品房上市出售或交易，轉(zhuǎn)變?yōu)槿a(chǎn)權(quán)的普通商品房。如果房屋有價(jià)值增值，需要向政府補(bǔ)交一定的價(jià)差（如30%）作為房?jī)r(jià)收益補(bǔ)償款。

第六步，政府通過(guò)動(dòng)態(tài)的、階梯式的年度土地供應(yīng)計(jì)劃、賦權(quán)規(guī)劃、期限轉(zhuǎn)讓規(guī)定等，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的商品房、租賃房和保障房的持續(xù)供給和有序調(diào)劑，有利推進(jìn)住房的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

此外，對(duì)存量租賃房和公租房，也可參照上述改革思路，通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金、房屋賦權(quán)、定向配售等環(huán)節(jié)，給予住房完整的產(chǎn)權(quán)屬性，真正實(shí)現(xiàn)住房的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。

產(chǎn)權(quán)制度改革，是構(gòu)建住房基礎(chǔ)性制度的“牛鼻子”，是住房改革的“帕累托改進(jìn)”，化弊為利，不存在負(fù)外部效應(yīng)，改革阻力小，應(yīng)盡快推進(jìn)。對(duì)低收入家庭而言，可通過(guò)“先租后售”的方式，低成本獲得家庭第一套住房，實(shí)現(xiàn)家庭財(cái)富的增值，有助于形成穩(wěn)定而龐大的中等收入群體；對(duì)市場(chǎng)化房地產(chǎn)企業(yè)而言，投資租賃房和保障房，能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、合理、有明確預(yù)期的利潤(rùn)，但能大大激發(fā)社會(huì)資本的入市熱情；對(duì)地方政府而言，一方面，借助社會(huì)資本，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)和公共住房市場(chǎng)，推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程；另一方面，切實(shí)減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，有效提高了住房保障能力；對(duì)資產(chǎn)而言，具有完整產(chǎn)權(quán)的房屋，通過(guò)抵押、擔(dān)保、證券化，大大增加了資產(chǎn)流動(dòng)性、收益性和安全性，盤活了存量資產(chǎn)，提高了投資效率。

（作者系中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后）