試點的基本出發(fā)點是為了解決新市民的租房需求，同時增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，不是為了解決城市建設(shè)的用地指標(biāo)，也不是鼓勵資本到農(nóng)村圈地建房。由于相對國有土地大幅降低了土地成本，帶來了增值收益，更應(yīng)該做到建設(shè)和運營的公開透明。既要保護企業(yè)合法投資回報，更要在收益分配中向農(nóng)村集體、農(nóng)民傾斜，讓廣大農(nóng)民看到實在利益。

日前，國土資源部宣布將在全國13個城市開展集體建設(shè)用地建租賃住房試點，被認為是構(gòu)建購租并舉住房體系的重要一步。筆者認為，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場構(gòu)建的關(guān)鍵一步。試點從租賃市場入手，在某種程度上打破了城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，由于釋放了農(nóng)地的增值空間，更要穩(wěn)妥處理好“蛋糕”的分配問題。

所謂城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，是說我國土地分為國有和集體兩大類，開發(fā)商必須在國有土地上建設(shè)商品房，農(nóng)村建設(shè)用地只能內(nèi)部使用，用作農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公益用地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，即“農(nóng)地農(nóng)用”。對于其他主體或用途，必須經(jīng)過征地程序，變更為國有土地。除特殊情形外，現(xiàn)行的土地管理法禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進入市場。因此，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅等所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，無法取得“大紅本”，也不受法律保護。

農(nóng)民在集體建設(shè)用地上建房出租，并不是什么新鮮事。以往，在一些城市的城郊接合部，村組自發(fā)地建租賃房，但由于存在消防隱患，居住條件和配套設(shè)施也相對較差，很難獲得規(guī)劃批準，存在違規(guī)因素。2012年，北京、上海獲批開展集體租賃住房試點，有關(guān)部門提出了嚴格審批、局部試點、封閉運行、風(fēng)險可控的要求。本次試點以存量土地為主，不占用耕地，要求符合規(guī)劃，還有不動產(chǎn)登記作保護，同時只租不售。

黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。本次集體租賃住房試點雖不是完整意義上的農(nóng)地直接入市，但契合了上述改革精神，既有利于盤活低效集體建設(shè)用地、增加農(nóng)村集體和農(nóng)民收入，也利于解決外來人員居住問題、改善城郊經(jīng)濟社會環(huán)境。

土地收益的歸屬分配是試點核心問題。應(yīng)當(dāng)看到，試點的集體租賃住房產(chǎn)權(quán)人還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地性質(zhì)不變，還是農(nóng)村集體建設(shè)用地。因此，農(nóng)村集體擁有選擇是否建設(shè)、以何種方式運營租賃房的權(quán)利，既可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營。考慮到投資主體的多元化，這個過程中尤其要處理好各方關(guān)系。

試點背后的多重權(quán)利關(guān)系與深層利益關(guān)系，就像硬幣的正反兩面那樣相伴共生。試點的基本出發(fā)點是為了解決新市民的租房需求，同時增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，不是為了解決城市建設(shè)用地指標(biāo)，也不是鼓勵資本到農(nóng)村圈地建房。由于相對國有土地大幅降低了土地成本，帶來了增值收益，更應(yīng)該做到建設(shè)和運營的公開透明。既要保護企業(yè)合法投資回報，更要在收益分配中向農(nóng)村集體、農(nóng)民傾斜，讓廣大農(nóng)民看到實在利益。

實際上，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市探索已有10多年，但由于利益關(guān)聯(lián)度大、涉及面廣，面臨的體制機制障礙很大，一直難有實質(zhì)性突破。城鄉(xiāng)形成統(tǒng)一的土地市場不僅涉及農(nóng)村土地制度改革，還涉及規(guī)劃、金融、稅收等配套改革；與國有建設(shè)用地市場相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場更為復(fù)雜，這些都要求試點與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村社會治理等農(nóng)村綜合性改革協(xié)調(diào)推進，分好企業(yè)和農(nóng)村集體的“蛋糕”，兼顧不同農(nóng)戶之間的利益。

總體看，無論是集體租賃住房試點，還是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，都是以城鄉(xiāng)一體化為總目標(biāo)，賦權(quán)于農(nóng)，讓利于民，既長遠解決城鎮(zhèn)化進程中的土地管控難題，也為房地產(chǎn)調(diào)控長效機制提供市場化手段。改革順應(yīng)了市場經(jīng)濟的要求，但也面臨諸多困難，要在試點基礎(chǔ)上審慎推進，尤其要保護好農(nóng)民利益。