[摘要] 大棚房建設(shè)的用地都是從農(nóng)民手中承租，拿到土地的成本很低，如果開發(fā)成房地產(chǎn)勢必會有暴利，但一旦建為私家莊園或小型別墅，對耕地損害很大，無法再恢復(fù)為農(nóng)田。

“從6月份就開始拆了。”談及北京昌平的六合成觀光園內(nèi)的餐飲等設(shè)施被拆除，當?shù)啬锨f營村村民如此回應(yīng)時代周報記者。隨著6月份北京市開展新一輪“大棚房”清理整治工作，六合成觀光園等一批違法建筑設(shè)施被拆除。

“大棚房”被俗稱為“大棚別墅”，按照自然資源部的定義，即在耕地上，把農(nóng)業(yè)大棚改建為私家莊園的建筑，在實際情況中有多種形態(tài)，包括：在農(nóng)業(yè)園區(qū)或耕地上直接建設(shè)“私家莊園”、在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)建房，以及違規(guī)改建擴建大棚看護房，此外，還有在大棚內(nèi)建造畫室、展廳等休閑設(shè)施的形式。

8月20日，自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合召開“大棚房”專項整治行動動員部署會，將在今年8-12月在全國開展大棚房的清理整治，落實耕地資源保護。

根據(jù)會上通報，大棚房購買者70%以上是城市居民，且占用的土地70%屬于耕地，其中也有永久基本農(nóng)田。在對京津冀地區(qū)的初步調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)“大棚房”項目2799個，棚數(shù)3.6675萬個，涉及土地面積9869畝，這些項目集中分布于京津的郊區(qū)縣和河北省涿州、大廠、廣陽、安次、宣化等環(huán)京市縣。

“大棚房建設(shè)的用地都是從農(nóng)民手中承租，拿到土地的成本很低，如果開發(fā)成房地產(chǎn)勢必會有暴利，但一旦建為私家莊園或小型別墅，對耕地損害很大，無法再恢復(fù)為農(nóng)田。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂向時代周報記者表示。

被轉(zhuǎn)為商用的大棚

六合成觀光園所在的南莊營村地處北京市北五環(huán)外，屬于京郊地區(qū)。如今除了門口的招牌外，一眼望盡，園內(nèi)設(shè)施基本已拆除完畢，門口將近十名保安負責看守。園區(qū)門口懸掛的通告橫牌寫著“嚴禁以設(shè)施農(nóng)業(yè)為名建設(shè)大棚房，嚴厲打擊違法用地，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立刻無條件拆除”，落款為昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)人民政府。

六合成觀光園內(nèi)的違法違規(guī)大棚房建設(shè)，被作為自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部14起典型案例之一對外公布。據(jù)通報，2009年起，北京六合成農(nóng)業(yè)有限公司未經(jīng)批準占用崔村鎮(zhèn)南莊營村1.48公頃耕地（其中永久基本農(nóng)田1.1公頃）違法建設(shè)六合成私房菜餐廳、溫馨家園殘疾人康復(fù)中心、宿舍等建筑物，并有84棟大棚改變農(nóng)業(yè)用途。因案件涉嫌破壞耕地罪，現(xiàn)已刑事拘留2人。

此外，在這場查處中，北京市對昌平區(qū)委、昌平區(qū)政府黨組、市規(guī)劃國土委昌平分局黨組、昌平區(qū)委農(nóng)工委、昌平區(qū)崔村鎮(zhèn)黨委等5個黨組織和20名相關(guān)責任人問責，分別由有管轄權(quán)的黨組織做出處理，涉及局級干部2人，處級干部11人，科級干部5人，一般干部2人。

而對于六合成觀光園內(nèi)的拆除行動，當?shù)卮迕窳私獾貌⒉欢?，在未拆除前，觀光園也是他們甚少踏足的地方。“我只有一次到園內(nèi)靠近門口的餐廳吃過飯，是因為朋友家的孩子擺滿月酒，但園內(nèi)其他地方我也沒去逛。”村民施彥（化名）對時代周報記者說道，“去的大都是外地人。”另外一名村民說：“那些大棚跟我們的農(nóng)業(yè)大棚不一樣，農(nóng)業(yè)大棚覆蓋的是棚膜，那些大棚我們看不到里面的活動。”

而除了六合成觀光園，在觀光園北面馬路的一大片耕地上，此前也經(jīng)歷了一次大棚房清理行動。在施彥家門口的耕地上，至今還有灰塵揚起，西邊的大棚房清理還在進行。

房地產(chǎn)火熱催生大棚房

當被問及被拆除的大棚是否因改為他用時，施彥并不清楚，在今年6月，開始有選擇地拆除一些大棚，“拆除人員說，大棚旁邊的看護房面積不能超過15平方米，而且要能看得到大棚里面的活動。”施彥告訴時代周報記者。

施彥所說的“要透明”的說法，來自于北京市近期發(fā)布的兩紙文件：《大棚類設(shè)施農(nóng)業(yè)項目違法違規(guī)用地整改標準》以及《大棚類設(shè)施農(nóng)業(yè)項目違法違規(guī)用地整改驗收方案》。其中，《整改標準》一共8條，包括：大棚類設(shè)施農(nóng)業(yè)項目四周和單棟種植大棚外，不得建設(shè)非可視化的圍墻或圍欄，不得妨礙執(zhí)法人員監(jiān)督檢查；單棟種植大棚只能有一個看護管理房，看護管理房只能為單層且占地面積不得超過15平方米；單棟種植大棚內(nèi)外及看護管理房內(nèi)，不得配備用于固定居住的生活設(shè)施等規(guī)定。

大棚農(nóng)業(yè)的興起，是在國家推動新型農(nóng)業(yè)的背景下進行的，為鼓勵溫室大棚、智能溫室建設(shè)，政府每年都會進行農(nóng)業(yè)大棚補貼，小至棚膜、骨架補貼，大至設(shè)施類補貼。此外，為推動農(nóng)村經(jīng)濟，政府鼓勵農(nóng)民開展新型農(nóng)業(yè)創(chuàng)新，各地出現(xiàn)了很多農(nóng)業(yè)創(chuàng)收的新模式，例如在大棚內(nèi)進行農(nóng)家樂、親子、采摘等活動。

但是，隨著房地產(chǎn)經(jīng)濟迅猛發(fā)展，在城市拿地難、拿地貴的情況下，大棚房由此催生。伴隨新型農(nóng)業(yè)的發(fā)展和環(huán)境條件的改善，更是讓不少人看到了城市外的這塊“價值洼地”。“以反季節(jié)種植為例，例如培植蘭花，其所需的大棚溫度、濕度等環(huán)境條件要求嚴格，對人的適宜程度很高。”廖洪樂向時代周報記者表示，這使大棚成了利益想象的空間。

一方面國家扶持大棚農(nóng)業(yè)，另一方面房地產(chǎn)市場火熱，“念歪經(jīng)”利用大棚發(fā)展房地產(chǎn)，低成本換取高回報使人趨之若鶩。“現(xiàn)在很多大棚房的情況其實是利用政策外的灰色地帶，打擦邊球，把休閑農(nóng)業(yè)變質(zhì)為別墅城。不止能獲得收益，還能從政府拿到補貼，成本很低。”廖洪樂向時代周報記者分析道。

整治大棚房應(yīng)在法制層面下功夫

截至8月7日，據(jù)北京市規(guī)土委通報，北京市已排查大棚473個，發(fā)現(xiàn)問題大棚房約254個。其中較為典型的案例，除了南莊營村的六合成觀光園項目，還有延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)廣積屯村紫薇莊園項目、大興區(qū)星月湖老年活動中心、密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)一畝田園種植專業(yè)合作社的居住用房等，均處于京郊地區(qū)。

整個京津冀地區(qū)，截至目前，三省市已拆除或整改大棚房項目1854個、棚數(shù)3.01萬個，涉及土地面積2697畝。

大棚房整治意欲保護耕地，守住耕地紅線，按照自然資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2017年年末，全國耕地面積為13486.32萬公頃，比2016年凈減少6.09萬公頃，且自2013年以來，全國耕地面積呈下降趨勢。

另一方面，糧食種植面積也呈下降趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2017年糧食種植面積11222萬公頃，比上年減少81萬公頃。“糧食作物盈利微薄，一般農(nóng)民也不太愿意種植糧食作物，但肉和蔬菜均可少，小麥、大米不能少。一般從政府補貼層面，國家會把糧食價格提高一點，中央政府補貼，投資糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施；其次是藏糧于地，即保有耕地，即使現(xiàn)在這片土地在種西瓜也沒問題，隨時可以重新種植糧食作物，但是如果蓋樓，要變回來就不可能了，這也是為何現(xiàn)在要清理整治大棚房。”廖洪樂向時代周報記者分析道。

那么如何防止大棚房利用政策空當卷土重來，同時平衡好農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展？廖洪樂向時代周報記者表示，首先要完善土地管理制度和相關(guān)法規(guī)。“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)都是露天的，法律法規(guī)對大棚農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)沒有明確管理規(guī)定和相應(yīng)條款，唯一的管理途徑是通過相關(guān)部門發(fā)通知，例如按比例建看護房等基礎(chǔ)設(shè)施，但到土地管理法的層面則是空白，導(dǎo)致沒有管理依據(jù)，所以首先要修改法律法規(guī)，明確發(fā)展新型農(nóng)業(yè)的土地屬性及管理方式。”

其次，農(nóng)業(yè)部門和土地管理部門應(yīng)加強溝通，防止政出多門。“大棚農(nóng)業(yè)等新事物是在新型農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的，國家推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，但也想不到有人會借著國家扶持將農(nóng)業(yè)改作房地產(chǎn)或商業(yè)，對于有關(guān)部門，大棚房也是新產(chǎn)生的問題，此前沒有相關(guān)經(jīng)驗，因此更應(yīng)加強部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一管理標準。”廖洪樂對時代周報記者說道。