城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，越來越近。

12月23日提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法中關于從事非農(nóng)業(yè)建設使用土地的，必須使用國有土地或征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用。

此外，現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”。

這意味著，如果草案審議通過，作為消除城鄉(xiāng)土地二元體制改革的重要組成部分，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的建立，其所面臨的法律障礙將被掃清。

據(jù)國務院12月23日提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議的關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告，對試點成果進行了肯定，認為將集體經(jīng)營性建設用地納入國有建設用地市場進行公開交易，充分發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭。同時還增強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力、增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入。

堅持用途管制

明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權”。

上述總結報告顯示，截至目前，33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝；集體經(jīng)營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。

隨著改革試點的不斷推進，法律條文的“上層建筑”也不斷調(diào)整。

在2017年，土地管理法修正案草案公開征求意見時，草案新增的第六十三條內(nèi)容為，“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押。集體經(jīng)營性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務院另行制定。”

據(jù)一位知情人士透露，與之前相比，此次提請審議的土地管理法修正案草案版本，一是明確了入市的條件，二是明確了集體經(jīng)營性建設用地入市后的管理措施。

其中，入市條件的變動最為引人關注?？梢匀胧械募w土地，從征求意見時的“符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地”，變?yōu)榱颂嵴垖徸h時的“對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地”。

此外，為維護土地管理秩序，此次提請審議的草案還明確，要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設用地使用權的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。

對此，有西部省份的國土部門人士表示，過去集體土地入市需要通過征地等方式，進行土地“國有化”后方可公開出讓。而草案一旦通過，不用“國有化”也可公開出讓，降低了入市門檻，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

同時，該人士還指出，草案提請審議的版本，與此前的征求意見稿版本相比，一方面細化了對集體經(jīng)營性建設用地入市的管理措施，不再只是之前的“原則性規(guī)定”；另一方面，通過強調(diào)用途管制，約束了居住用途土地的出讓，避免了新一輪小產(chǎn)權房出現(xiàn)的可能。

結構性影響為主

21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，從1999年《土地管理法》修改后，我國開始推行土地用途管制制度，逐漸關閉了集體建設用地從事非農(nóng)建設的通道。因此，集體經(jīng)營性建設用地入市所盤活的土地資源，主要是1999年以前形成的存量為主。

這部分存量有多少？據(jù)調(diào)查推算，截止到2013年底，全國的集體經(jīng)營性建設用地的面積約為4200萬畝，占全國建設用地總量的13.3%左右。

近期，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任楊偉民在公開場合表示，中國城市用于居住的用地過少，而供地增長與人口流動反向配置，一線城市住宅用地增速最低，三線城市住宅用地增速最高。居民用地不足導致高地價，帶來了高房價。

開放這13%體量的集體經(jīng)營性建設用地入市，被認為更多會通過用地結構的長期性影響，來影響地市、樓市和經(jīng)濟的其他方面。

21世紀經(jīng)濟報道記者綜合多位受訪人士觀點認為，盡管入市用途受到嚴格控制，不能直接對住宅市場造成影響，但集體經(jīng)營性建設用地入市，一方面可以降低產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用地地租，有利于實體經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，可以分散城市供地結構的壓力，讓國有建設用地集中滿足住宅用途需求，有利于減輕國有建設用地供地壓力。

但也有觀點指出，從北京等試點效果來看，集體土地入市直接交易的規(guī)模、速度和地點在地方政府的嚴格控制之下，短期內(nèi)對土地和房地產(chǎn)市場發(fā)展的影響有限。

更直接的影響被認為會體現(xiàn)在租賃住房市場。盈科律師事務所房產(chǎn)金融法律事務部主任郭韌表示，一方面，從各地試點情況來看，僅有租賃用房可適用集體建設用地，其他出售住宅類用途用地還是需國有土地；另一方面，由于酒店公寓屬于商業(yè)業(yè)態(tài)，法律的相關修改，也隱含有鼓勵長租公寓、租賃房屋等業(yè)態(tài)發(fā)展的用意。

而中國人民大學經(jīng)濟學院教授、原國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英，則在其今年10月出版的《土地制度與中國發(fā)展》一書中，從更宏觀的角度指出，工業(yè)用地招拍掛出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資的行為，但也會提高工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉移和工業(yè)向中西部的轉移，都有賴于工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。地方經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，推廣地方集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大中西部地區(qū)落戶，促進制造業(yè)向中西部地區(qū)轉移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。