“十四五”規(guī)劃綱要提出，到2025年，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2020年末，全國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%。整個(gè)“十三五”期間，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)均已完成。
全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副理事長(zhǎng)劉世錦不久前曾提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新的動(dòng)能，百分之七八十都在城鎮(zhèn)化的過(guò)程之中。
未來(lái)5年間，全國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率還將提升接近5個(gè)百分點(diǎn)。站在“十四五”開(kāi)局的新起點(diǎn)上，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化面臨著怎樣的新形勢(shì)？下一步的城鎮(zhèn)化潛力主要來(lái)自于哪些方面？在追求城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模之外，又該如何實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化水平？這些都將是需要探討的問(wèn)題。
城鎮(zhèn)化趨勢(shì)放緩
“十三五”期間，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局披露的數(shù)據(jù)計(jì)算，從2016年到2019年，全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率分別比上一年提升了1.25、1.17、1.06、1.02個(gè)百分點(diǎn)，整體呈現(xiàn)逐年放緩態(tài)勢(shì)，但每年仍然增長(zhǎng)了一個(gè)百分點(diǎn)以上。
根據(jù)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，常住人口城鎮(zhèn)化率已超過(guò)60%。
而另一個(gè)與城鎮(zhèn)化相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)是，2020年外出農(nóng)民工人數(shù)出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量28560萬(wàn)人，比上年下降1.8%，其中，外出農(nóng)民工16959萬(wàn)人，下降2.7%。
排除2020年這個(gè)受疫情影響的特殊年份，外出農(nóng)民工人數(shù)的增速近幾年也已經(jīng)呈現(xiàn)回落趨勢(shì)。2011年和2012年，外出農(nóng)民工人數(shù)的增速分別為3.4%和3%，而2015年和2016年，外出農(nóng)民工人數(shù)的增速分別降到了0.4%和0.3%，2017年增速回升至1.5%，2018年和2019年分別又降至0.5%和0.9%，整體在一個(gè)相對(duì)較低的增長(zhǎng)水平。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家高端智庫(kù)首席專家蔡昉曾在2018年發(fā)表的一篇文章中指出，從人口趨勢(shì)看，農(nóng)村16-19歲人口在2014年達(dá)到峰值后，迄今已經(jīng)是負(fù)增長(zhǎng)。由于這個(gè)年齡段的人口相當(dāng)于農(nóng)村初中和高中畢業(yè)生，是每年進(jìn)城農(nóng)民工增量的主要源泉，因此，這部分人口總規(guī)模減少必然相應(yīng)地縮小每年農(nóng)民工的增量。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員卓賢在2019年從另一個(gè)角度提供了數(shù)據(jù)：2000年-2011年城市人口增長(zhǎng)的三個(gè)來(lái)源中，城鄉(xiāng)人口遷移貢獻(xiàn)了56%，城市人口自然增長(zhǎng)貢獻(xiàn)了不到10%，另外由于行政區(qū)劃的變更，原來(lái)屬于農(nóng)村地區(qū)升級(jí)到城鎮(zhèn)地區(qū)，貢獻(xiàn)了34%。
而2018年，三個(gè)增長(zhǎng)動(dòng)力發(fā)生了很大的變化，其中城鄉(xiāng)人口流動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)從之前的56%下降到了36%，城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張貢獻(xiàn)率達(dá)到了近40%，城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)從原來(lái)不到10%增加到了23%，這主要是因?yàn)槌鞘腥丝诨鶖?shù)的擴(kuò)大。
分區(qū)域來(lái)看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率整體呈現(xiàn)“東高西低”的趨勢(shì)，中西部地區(qū)近幾年顯現(xiàn)出了一定的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，以2019年的數(shù)據(jù)來(lái)看，河南、四川、重慶、陜西、貴州、云南等地的城鎮(zhèn)化率提升的百分點(diǎn)均高于全國(guó)同期水平。
一些東部省份則出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率增速明顯放緩的趨勢(shì)。以山東為例，2020年，山東常住人口城鎮(zhèn)化率為61.8%，過(guò)去五年間提高了4.8個(gè)百分點(diǎn)，但距離其在《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012-2020年）》中制定的63%目標(biāo)仍有一定差距。并且，2018年到2020年間，山東的城鎮(zhèn)化率分別僅比上一年提升0.60、0.33、0.29個(gè)百分點(diǎn)。
根據(jù)山東省的最新規(guī)劃，到“十四五”末，全省常住人口的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右。但如果接下來(lái)幾年間，山東僅維持過(guò)去三年的增速，完成目標(biāo)恐非易事。
實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化
基于全國(guó)城鎮(zhèn)化率增速放緩的趨勢(shì)，“十四五”提出的目標(biāo)要求未來(lái)5年每年的增長(zhǎng)率在1個(gè)百分點(diǎn)以下，對(duì)比“十三五”仍有進(jìn)一步降速的空間，但如果綜合考慮人口形勢(shì)、農(nóng)村人口的進(jìn)城意愿以及現(xiàn)實(shí)阻礙等因素，完成65%的目標(biāo)或許仍將存在一定挑戰(zhàn)。
在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘看來(lái)，城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)會(huì)怎么變化，在中國(guó)很大程度是一個(gè)由政策決定的變量，尤其是受到戶籍政策的影響。
可以看到的是，城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)形勢(shì)不太樂(lè)觀的山東，應(yīng)對(duì)之策是在2020年底出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的通知》，提出全面放開(kāi)城鎮(zhèn)落戶限制。
陸銘向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以下的城市已經(jīng)放松了戶籍限制，接下來(lái)的重點(diǎn)是500萬(wàn)以上的特大和超大城市，這一類城市數(shù)量不多，卻占了全國(guó)流動(dòng)人口的一半左右。如果這一類城市的戶籍改革能夠進(jìn)一步深化，不僅會(huì)解決存量外來(lái)人口的市民化問(wèn)題，也為新增人口進(jìn)入城市創(chuàng)造了條件。
在戶籍制度之外，陸銘還指出，如果能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)按照常住人口配置，使外來(lái)人口進(jìn)入到城市居住、生活的成本有所降低，實(shí)際上跟戶籍制度改革的作用相似。
事實(shí)上，公共服務(wù)的覆蓋范圍，不僅將影響城鎮(zhèn)化率的增速，更關(guān)乎城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)了相當(dāng)一部分在城鎮(zhèn)生活但并未獲得城鎮(zhèn)戶籍的外來(lái)人口，譬如農(nóng)民工，他們未能享受到城市完整的公共服務(wù)，子女仍需要回鄉(xiāng)接受教育，這無(wú)疑使得城鎮(zhèn)化的質(zhì)量打了折扣。
陸銘向記者指出，城市為常住人口提供均等化的公共服務(wù)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提升，而城鎮(zhèn)化又將進(jìn)一步為城市帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，創(chuàng)造就業(yè)需求，形成一種良性循環(huán)，這不僅有利于整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于人民福利水平的增加。在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)的是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。
中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)研究中心農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理博士鄭鑫向記者表示，相比于戶籍制度改革，當(dāng)前我們應(yīng)該更注重建立一套基于居住證的人口管理體系，促進(jìn)人口更方便地流動(dòng)。
“十四五”規(guī)劃綱要已經(jīng)釋放出了信號(hào)，提出健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府提供更多基本公共服務(wù)和辦事便利，提高居住證持有人城鎮(zhèn)義務(wù)教育、住房保障等服務(wù)的實(shí)際享有水平。
2021年全國(guó)兩會(huì)閉幕后的總理記者會(huì)亦強(qiáng)調(diào)，對(duì)于在城市的農(nóng)民工子女，只要拿到居住證，一定要讓他們有受教育的機(jī)會(huì)。決不能因?yàn)榧揖场^(qū)域不同讓孩子輸在起跑線上。機(jī)會(huì)公平中，教育公平是最大的公平。
此外，在關(guān)注城鎮(zhèn)化率提升的同時(shí)，也應(yīng)該關(guān)注到人口在城市間流動(dòng)的趨勢(shì)，尤其是向核心城市群聚集的趨勢(shì)，這對(duì)于公共服務(wù)配套乃至商業(yè)布局等同樣有著重要的參考意義。
在近日的中國(guó)發(fā)展高層論壇2021年會(huì)上，華潤(rùn)集團(tuán)董事長(zhǎng)王祥明表示，如果“十四五”末城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%，意味著每年進(jìn)城人數(shù)仍將達(dá)到千萬(wàn)人級(jí)的規(guī)模，加上人口加速向城市群、都市圈和中心城市轉(zhuǎn)移，由此帶來(lái)的購(gòu)物、醫(yī)療、教育、住房等消費(fèi)需求將非常巨大。
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