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  • 為什么在城市更新中會有“大拆大建”?

    2021年09月16日 10:34
    來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
    馮奎(中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員)
    近期,有關(guān)部委下發(fā)了關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知。應(yīng)該說,這個(gè)通知來得比較及時(shí)。城市更新成為一股熱潮,大拆大建的勢頭在有些地方越演越烈,主管部門發(fā)文,會對出現(xiàn)的問題有所糾偏。
    什么是“大拆大建”?為什么大拆大建的生命力那么強(qiáng)?一紙通知能不能管住大拆大建?這些還需要去研究。
    翻看西方國家城市發(fā)展的歷史,可以看到,“大拆大建”走上城市發(fā)展的舞臺時(shí),基本上是一個(gè)中性詞,它代表一種城市改造的方式。比較突出的是,在第二次世界大戰(zhàn)以后的二三十年時(shí)間跨度范圍中,美英法等國針對貧民窟進(jìn)行清理,有過大拆大建的階段。
    2013年我們國家開始進(jìn)行大規(guī)模的棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。棚戶區(qū)改造工作規(guī)模與力度大,從形式上講近乎于“大拆大建”,但它總體上還是取得了較好的效果。
    所以,要批判的不是“大拆大建”這種形象的說法,而是要搞清楚大拆大建、小拆小建、微拆微建、不拆而建等等,為什么都有其適用的階段、適用范圍與合適場景?在當(dāng)前的城市更新中,很顯然,大拆大建的范圍與對象都過了頭,方式與方法存在諸多問題,偏離了城市更新的要求,影響到高質(zhì)量發(fā)展,因此要對大拆大建進(jìn)行全面有力的糾偏,以促進(jìn)城市更新穩(wěn)健發(fā)展。
    前些年在特色小鎮(zhèn)、新城新區(qū)建設(shè)中,都曾有過大拆大建。這次在城市更新過程中,大拆大建又成為熱點(diǎn)并成為批判的對象。有關(guān)部門發(fā)出通知,強(qiáng)調(diào)防止這些大拆大建的行為,這是完全必要的。但從根本上講,要防止大拆大建,關(guān)鍵還是要在城市發(fā)展中建立系統(tǒng)性的內(nèi)在的約束機(jī)制。
    首先是要在政治正確的前提下做到專業(yè)正確。一直以來,都有地方政府大搞“形象工程”,大搞“造城運(yùn)動(dòng)”,留下“半拉子園區(qū)”、爛尾樓等。近年來,這些現(xiàn)象有所收斂?;厮葸@類問題的產(chǎn)生,深層次原因之一就是有的地方政府以“政治正確”為名,放棄了“專業(yè)正確”,漫無邊際地泛化上級政策的內(nèi)涵并最大化地為我所用。在城市更新中,有的地方其實(shí)并不確切把握城市更新的基本內(nèi)涵與要求,在不具備大規(guī)模開展城市更新的必要性與相應(yīng)條件的情況下,仍然不切實(shí)際地制定了雄心勃勃的龐大計(jì)劃,采取了超常規(guī)的手法,這就必然催生出一批大拆大建的項(xiàng)目。
    其次,政策、規(guī)劃與法律的約束力有待增強(qiáng)。這里面有兩個(gè)方面,一是政策出臺時(shí),通常相應(yīng)的細(xì)則還不完善,所以各地蜂擁而上。城市研究的專家們注意到一個(gè)現(xiàn)象,近年來,政策出臺“打補(bǔ)丁”現(xiàn)象突出。就一項(xiàng)城市發(fā)展的政策而言,第一個(gè)政策往往是“鼓勵(lì)發(fā)展”,引發(fā)的行為是一哄而上。緊跟著是地方實(shí)踐中出現(xiàn)問題,相關(guān)部門就要再來一次“治理整頓”。當(dāng)治理整頓過了頭,影響到了當(dāng)初既定的目標(biāo),這時(shí)就再需要補(bǔ)一個(gè)文件,強(qiáng)調(diào)“仍要促進(jìn)健康發(fā)展”。這固然說明了有關(guān)部門相機(jī)決策的機(jī)制漸趨健全,但也說明:政策文件在出臺之前,需要更周全些,把目標(biāo)與路徑想得更清楚,把總體規(guī)劃制定得更加科學(xué)、精準(zhǔn)。此外,比較突出的問題是,已有的規(guī)劃或法律,在一些部門的實(shí)際工作中沒有得到嚴(yán)格遵守,比如有的地方在城市更新中突破了針對道路控制的“紅線”,踩踏了針對城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地的“綠線”等等。城市更新是城市發(fā)展的行為,需要許多政策、法律創(chuàng)新,但并不等于可以不拿原有的規(guī)劃當(dāng)回事。
    第三,專家和媒體公眾的監(jiān)督力量需要強(qiáng)化。比如,近年來,有不少專家與媒體在呼吁不隨意改老地名,不伐移老樹,不能貪大、求洋等等,但這些聲音與“推土機(jī)”的轟鳴聲相比仍然較弱。這里面,專家和媒體公眾監(jiān)督的力量不夠,一大原因是這類監(jiān)督停留在“泛泛而談”上面,只講一些原則性的話,不敢涉及到本地的具體項(xiàng)目。但是,如何讓他們監(jiān)督的聲音得到保護(hù),并且能被聽到、被吸收,從而對現(xiàn)有的城市發(fā)展起到約束、警醒作用,這就需要更加直接有效的制度安排。
    最后,對城市發(fā)展各類“技法”的育成需要更加廣泛深入。一位城市規(guī)劃學(xué)家說,城市的生長,并不是單純的疆域擴(kuò)張,而是傳承歷史創(chuàng)新未來的過程,使其煥發(fā)出全新的時(shí)代能量。結(jié)合到城市更新來講,在大拆大建之外,確實(shí)有各類傳承文化、創(chuàng)新發(fā)展的手段方法,但這需要更多的領(lǐng)導(dǎo)、專家、投資者與市民去認(rèn)識和掌握。中國確實(shí)到了需要開展城市更新的階段,但各方對城市的認(rèn)識、對城市更新能力的掌握可能與城市發(fā)展的要求還有一段距離。
    為了防止大拆大建,要從約束政府行為、強(qiáng)化法律與規(guī)劃的作用、加強(qiáng)有效監(jiān)督、創(chuàng)新城市更新手法等方面入手,更多實(shí)施小拆小建、微拆微建甚至是不拆而建,實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城市更新。
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