早在今年2月,國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史表示,將通過全面掌握違法用地情況,發(fā)現(xiàn)土地違法行為,嚴格依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》,對違法嚴重地區(qū)的縣級以上地方政府主要負責人員實施問責。到了6月,國土資源部又宣布“7月督察,8月約談,9月問責”的土地問責計劃。8月,國土資源部披露,截至5月底,全國共清理發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)違法違規(guī)用地3070宗,面積約18.84萬畝。其中,閑置土地2815宗,面積16.95萬畝。面對政府的又一次宏調舉動,不少人心生疑問,此次整治閑置土地是否會動真格?而從國土資源部主要負責人“官員調離后仍將追究土地違法責任”這一表態(tài)來看,此次問責確實決心很大,而且確實要動真格。
然而,土地問責動真格的壓力確實很大。如房地產(chǎn)問責嚴重滯后,土地問責單兵突進必然面臨壓力。而此前房地產(chǎn)相關主管部門曾多次表示要問責失職官員,但至今鮮見問責。此外,盡管這次土地問責將“15%”作為問責比例標準,即地方所轄區(qū)域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15%以上,或雖未達到15%的警戒線但后果嚴重的皆將被問責。然而,如何把握問責中記大過、降級、撤職等處罰的尺度,以及對客觀原因造成的土地違法如何界定等,皆考驗著土地問責部門。而問責過程是否公開透明,則對問責部門同樣是一個不小的壓力。
依筆者之見,由于此次土地問責是國土資源部首次啟動的,因而能否動真格應成為其彰顯遏制土地違法決心之關鍵。為使此次問責準確有力,除了在問責之前要做足諸如細化問責尺度、弄明土地違法原因、建立問責信息披露機制、制定公眾參與和監(jiān)督規(guī)則等相關功課之外,還有必要通過采取調整利益、明確責任、依法懲戒等三個方面的切實舉措,為此次土地問責的動真格創(chuàng)造必要條件。
調整利益的基本思路應該是通過提高土地的取得及其保有成本、提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準和規(guī)范土地出讓收支管理,以切實消除各地擴張用地的經(jīng)濟動因,從而達到調整中央和地方的利益分配關系,逐步減少地方政府盲目擴張用地中的經(jīng)濟利益驅動之目的。而明確責任的關鍵則在于搞好“嚴格實行問責制、明確考核剛性依據(jù)、及時處分違反國控政策的人與事、切實調整后新增建設用地”這四個突破。而依法懲戒的作用則應體現(xiàn)在建立案件查處的協(xié)調機制上。雖然目前國土資源部對部分土地違法嚴重地區(qū)的政府負責人之約談只是預警,如果大量土地違法違規(guī)問題仍得不到解決,國土資源部就可能動用其他手段。即使該被問責政府的負責人已經(jīng)調走了,但如果這個土地違法違規(guī)發(fā)生在其任期內,同樣也要追究其責任。從這個意義上講,閑置土地清理確實會起到“殺一儆百”的效果。
土地問責風暴的關鍵,是必須切斷吸附在土地上的各種利益鏈條。對地方政府而言,必須盡快擺脫財政對土地的依賴,從土地財政的桎梏中解脫出來。因為,一些地方政府在“唯GDP論”思想的指導下,在城市建設過程中盲目追求“大規(guī)劃”、為開發(fā)新城新區(qū)而大拆大建。結果由于規(guī)劃面積過大,導致超量占用耕地、土地“開而不發(fā)”現(xiàn)象嚴重,成為土地違規(guī)開發(fā)和大量閑置的重要緣由。因此,土地問責必須從導致當前房地產(chǎn)領域亂象的根源出發(fā),堅決打擊各種依附在土地鏈條上的“寄生蟲”,堵住其管理中的規(guī)則漏洞,為房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境。土地問責若從該關鍵環(huán)節(jié)動真格,必將收到實效,故而值得我們期待!
[提要]早在今年2月,國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史表示,將通過全面掌握違法用地情況,發(fā)現(xiàn)土地違法行為,嚴格依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》,對違法嚴重地區(qū)的縣級以上地方政府主要負責人員實施問責。
9月土地問責 閑置土地前途未卜
“7月督察,8月約談,9月問責”,這是國土資源部在整頓閑置土地問題上給自己下達的任務。然而9月過半,囤地黑名單遲遲未見面世。
北京大學房地產(chǎn)研究所所長陳國強接受《中國經(jīng)營報》記者采訪表示:清理閑置土地,牽一發(fā)而動全身。“不是國土部所能單獨完成的任務。”
最讓國土部門頭疼的是,60%的閑置土地都戴著“政府原因”的帽子。記者通過梳理多年來清理整頓閑置土地政策發(fā)現(xiàn),實際上早在1994年國土資源部就已經(jīng)對閑置土地作出了明確的規(guī)定并有相關處理辦法。
尤其是在2004年“8·31”大限之后,房價出現(xiàn)了井噴。相關部門試圖清理整頓閑置土地以增加土地供應來緩解房價,均未取得預期效果。
閑置土地積重難返再次為這輪清理整頓閑置土地蒙上了一層陰影。
閑置已成頑疾
“有法不依和有令不止正是閑置土地積重難返的兩個關鍵因素。”陳國強認為。
從法律層面上來,現(xiàn)行《土地管理法》以及《細則》和《城市房地產(chǎn)管理法》都明確規(guī)定:禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。
國務院分別于2004年、2005年、2006年、2008年下發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、“國八條”、《關于加強土地調控有關問題的通知》和《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》等文件,文件均強調:清理和回收限制用地。
尤其是在2008年國發(fā)〔2008〕3號文件中,據(jù)國土資源部介紹,在起草和修改過程中,曾先后征求了中央19個部門的意見,達成共識后才上報國務院。
自2006年以來,國土資源部又出臺了一些政策,繼續(xù)打擊囤地捂盤,比如2006年,三部委聯(lián)合出臺《房地產(chǎn)交易秩序專項整治工作方案》,2007年升級為八部委聯(lián)合進行市場整治。
2007年10月,國土資源部為防范開發(fā)商“囤地”專門出臺四項措施:包括各地國土部門要實行“凈地”出讓;合理控制單宗土地出讓規(guī)模,吸引更多的中小開發(fā)商參與競爭;規(guī)定每宗地的開發(fā)建設時間原則上不得超過三年;國土部門還將加大閑置土地的處置力度。
但由于造成土地閑置的原因往往比較復雜,部分涉及當初劃撥出讓時政府與企業(yè)之間相關約定,因此導致各地都有大量的存量土地仍然處于閑置狀態(tài)。按照相關規(guī)定:兩年不開發(fā),政府收回土地。然而問題并非如此簡單,背后的利益盤根錯節(jié)。
[提要]早在今年2月,國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史表示,將通過全面掌握違法用地情況,發(fā)現(xiàn)土地違法行為,嚴格依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》,對違法嚴重地區(qū)的縣級以上地方政府主要負責人員實施問責。
不同部門各執(zhí)一詞
引發(fā)本輪清理閑置土地風暴的導火索,實際上來自于國土資源部與住建部之間的口水升級。
在住建部拋出“地價推高房價”論之后,去年6月23日,國土資源部公布的一項調查報告顯示,在全國抽樣的105個城市620個房地產(chǎn)開發(fā)項目中,多數(shù)地價占房價比例在15%~30%之間,平均為23.2%,其中在30%以下的約占78%。
有輿論認為,國土資源部是在用數(shù)據(jù)反駁住建部此前地價上漲因素是推動房價上漲六大主因之一的說法,使得地價與房價之爭再起波瀾。
隨后,國土資源部立即著手全面整頓土地市場,并對土地市場進行政策性調整,其中一個指向就是“批而未用”的土地。
國土資源部的準備工作在今年樓市調控中派上了用場。國土資源部8月19日發(fā)布消息,截至2010年5月底,全國上報房地產(chǎn)違法違規(guī)用地達3070宗,其中2815宗為閑置用地,面積高達16.95萬畝,占比超過九成。
隨后,主張“土地供應不足造成房價過高”的指責開始噤聲。相反,在4月17日調控“新國十條”出臺后,住建部聲稱“必要時候公布高房價城市黑名單”,但這至今沒有下文。
在國土資源部的做法贏得民間歡呼的同時,部分開發(fā)企業(yè)負責人私下和記者交流時表示:“這是把自己往火上烤的做法。”事實上,房地產(chǎn)業(yè)界有個共識:開發(fā)商很少有意囤地,只要有錢就絕對不會去囤,囤地的成本要高于土地升值的收益。
作為注解的,在國土部公布2815宗閑置用地中,有六成以上屬于政府原因導致。讓國土資源部頭疼的還在于企業(yè)的背景。囤地名單顯示,多家知名企業(yè)因旗下項目涉及土地閑置而“上榜”,其中包括中石油、中國網(wǎng)通、中國聯(lián)通(600050)、中國煙草、中房集團、南方航空(600029)等央企大戶,也有和記黃埔(行情,資訊,評論)、信和集團等港資企業(yè)。
金融部門需要盡快介入
多年來樓市調控陷入愈調愈漲的怪圈,或多或少與一些部委“只吆喝不辦事”的作風有關系,有令不止不僅僅存在于開發(fā)商和地方政府。
對開發(fā)商來說,土地不是軟肋,資金才是命門。當國土部門在清理整頓閑置土地這個旋渦中苦苦掙扎時,金融部門的滯后已嚴重影響到了樓市調控的力度和效果。之前已有報道,國土資源部已將囤地“黑名單”移交銀監(jiān)會、證監(jiān)會等金融部門,試圖通過部委聯(lián)動來限制開發(fā)企業(yè)貸款和上市融資。國土資源部在清理整頓閑置土地上的艱難可想而知。但是至今,相關部門是否采取有力措施不得而知。
兩年前,央行和銀監(jiān)會在國務院下發(fā)《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》后就下文規(guī)定:對國土資源部門認定的建設用地閑置2年以上的房地產(chǎn)項目,禁止發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款或以此類項目建設用地作為抵押物的各類貸款(包括資產(chǎn)保全業(yè)務)。
4月17日樓市調控“新國十條”再次明確規(guī)定:對存在土地閑置及炒地行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),商業(yè)銀行不得發(fā)放新開發(fā)項目貸款,證監(jiān)部門暫停批準其上市、再融資和重大資產(chǎn)重組。
金融部門是否嚴格按照上述規(guī)定執(zhí)行,也需要來一次清查和整頓,不妨學習國土資源部,像公布囤地黑名單一樣亮出貸款明細。