中央與地方的稅權(quán)配置有待厘清
我國1994年進行分稅制財政體制改革，在中央與地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上配置中央稅權(quán)與地方稅權(quán)。完整意義上的地方稅權(quán)，包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。然而我國目前的稅收立法權(quán)完整地集中在中央，不僅涉及地方稅種的稅法、條例和實施細則都由中央制定，而且中央經(jīng)常自行調(diào)整稅種的歸屬、中央地方共享稅分享比例，這就導(dǎo)致地方稅權(quán)收益界限并不明晰。
房產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的主體稅種，性質(zhì)上屬于地方稅。目前試點也是由上海、重慶地方先行改革。由兩個地方政府出臺細則先行試點的做法，在我國立法改革領(lǐng)域也有先例，不會與稅收法定、中央地方稅權(quán)配置等原則產(chǎn)生重大沖突。但如果繼續(xù)擴容試點，將會帶來地方稅收立法權(quán)的理論問題：在改革擴容前，需要解決地方是否享有地方稅收立法權(quán)、在多大范圍內(nèi)享有、如何避免地方稅權(quán)惡性競爭等問題。
而這些問題的解決，都有賴于對分稅制和財政法治的通盤考慮。
財政法治理念對房產(chǎn)稅改革的要求
現(xiàn)代稅收國家理論認為，稅收目的是保障政府更好地提供公共服務(wù)，要求財政民主、稅收法治。財政民主既要求財政決策民主、財政分權(quán)，也要求進行財政民主監(jiān)督，其中很重要的一點就是財政公開。
房產(chǎn)稅作為地方政府籌集公共財政收入的手段，與地方財政績效考核、財政民主監(jiān)督密切相關(guān)。在民主財政要求下，房產(chǎn)稅籌集收入的目的、用途，地方政府為地方公共事業(yè)及福利增長做出多少業(yè)績，都需要納入考核的范圍，以此讓納稅人評判地方政府的財政績效。最低限度的財政公開要求，是地方政府應(yīng)當對房產(chǎn)稅收入及其使用情況依法進行公開，并接受質(zhì)詢。
現(xiàn)有的試點城市僅公布估計的房產(chǎn)稅收入，并未披露稅收收入的使用情況，并不符合財政公開和財政監(jiān)督的基本要求，也會給公眾留下圈錢的不良印象。
擴大房產(chǎn)稅試點存在諸多現(xiàn)實困難
從分稅制與財政法治兩個宏觀層面來看，目前試點并未解決這些根本性問題，擴容房產(chǎn)稅試點是不適宜的。
我們還可以從具體制度設(shè)計與操作層面進一步論證該看法。
房產(chǎn)稅屬于地方稅，理論上可由地方政府對各項稅收構(gòu)成要素依據(jù)本地實際情況進行差別化設(shè)置。公民可依據(jù)地方政府提供的公共服務(wù)及財產(chǎn)稅的征收情況，選擇在更優(yōu)的區(qū)域居住生活。理論上，房產(chǎn)稅會使各地方政府競爭性提供公共服務(wù)，以吸引更多居民，推動本地房價上漲并以此獲得更多財產(chǎn)稅收入，然后再提供更好的公共服務(wù)，達到良性循環(huán)狀態(tài)。
但如此的房產(chǎn)稅理論設(shè)計在我國仍然面臨實施困境：第一，我國公民的遷徙自由在法律和事實上存在一定的困難；第二，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，地方性競爭產(chǎn)生馬太效應(yīng)會進一步拉大地區(qū)間差異。因此，在中國確立相對一致的房產(chǎn)稅具體規(guī)則、避免地方間惡性競爭是有必要的，但各地也可以根據(jù)實際情況進行靈活調(diào)整。
但現(xiàn)實的情況是，不僅上海和重慶兩個試點城市的房產(chǎn)稅具體規(guī)則存在較大差異，而且在諸多實質(zhì)性規(guī)則方面也沒有達成共識。例如，對房產(chǎn)稅的覆蓋范圍究竟是針對全部房屋，還是高端商品房、商業(yè)用房或第二套以上房屋？房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是房屋購買價、市場評估價？如按市場估價計稅，由誰評估，如何評估，對評估有異議又如何救濟？各地征收稅率如何確定，是否允許在一定幅度內(nèi)由各地調(diào)整？是否需要考慮對中低收入、弱勢群體或社會扶持的教育等事業(yè)考慮適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，其具體制度又如何？在此僅提出一部分具體制度問題，就可見具體規(guī)則的不完善。由此，可以判斷，要繼續(xù)擴容房產(chǎn)稅改革試點將會有諸多困難。
房產(chǎn)稅改革應(yīng)循守法治理念
“摸著石頭過河”是改革開放的經(jīng)驗，要求我們勇于面對新的實踐而不斷總結(jié)過往經(jīng)驗。在房產(chǎn)稅改革過程中，試點是必要的手段，但在沒有充分的經(jīng)驗總結(jié)之前，操之過急地擴容試點甚至全面推開，則有冒進的嫌疑。
建設(shè)社會主義法治國家、法治政府，規(guī)則的治理是非常重要的。亞里士多德的法治定義，是制定良好的法律并獲得公眾的普遍服從。如果房產(chǎn)稅改革的基本目標、操作過程與具體規(guī)則等諸多事項或規(guī)則都不甚明確，稅收法治又如何能夠?qū)嵤咳绻妼Ψ慨a(chǎn)稅的目的不甚理解，同時又缺乏有效財政監(jiān)督手段和途徑，又如何能對該制度有信心？
從規(guī)則之治和普遍服從這兩個層面看，目前政府的明智選擇，應(yīng)當不是急于擴容房產(chǎn)稅改革試點，而是需要從兩方面著手加強：一方面，明確房產(chǎn)稅改革目的，完善制度的具體規(guī)則和配套措施；另一方面，加大房產(chǎn)稅改革的宣傳力度，完善民主財政所要求的財政公開及財政監(jiān)督制度，使公眾對其理解并認同。唯此才能使房產(chǎn)稅制度改革取得良好的社會效果。(姚海放 中國人民大學(xué)法學(xué)院)
