協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。由發(fā)改委牽頭的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃也在緊鑼密鼓的編制過程中。然而，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，不僅要關(guān)注由此帶來的內(nèi)需擴(kuò)大，同時(shí)也要高度關(guān)注由此帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。天下沒有免費(fèi)的午餐，城鎮(zhèn)化需要巨量的融資作為支撐，這些融資將被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、保障房建設(shè)，以及醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)支出。

 

目前，各機(jī)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)化所需的地方政府公共投資規(guī)模均有大量的研究預(yù)測。比如財(cái)政部財(cái)科所的研究顯示，城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加 5.9個(gè)百分點(diǎn)，并認(rèn)為“十二五”時(shí)期因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的地方政府公共投資規(guī)模將在30萬億左右。麥肯錫的預(yù)測規(guī)模更大，認(rèn)為單城市化直接帶動(dòng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資累計(jì)就將達(dá)到74萬億元人民幣。大部分預(yù)測的投資規(guī)模都不小。

 

除了基礎(chǔ)設(shè)施投資之外，已經(jīng)被納入城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)口徑的農(nóng)民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都要求教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及養(yǎng)老等公共服務(wù)相繼跟進(jìn)，所需政府投入也非常巨大。近年來，以鋼筋水泥化為主要特色的城鎮(zhèn)化高歌猛進(jìn)，“重物輕人”的城鎮(zhèn)發(fā)展觀嚴(yán)重扭曲了城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義，以戶籍為依托的社會(huì)福利制度更是長期人為制造不平等。“市民化”就是要消除這種以戶籍為依托的公共服務(wù)不均等。

 

國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)民工群體的跟蹤調(diào)查顯示，2011年我國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.53億，其中外出農(nóng)民工為1.58億，如果將外出農(nóng)民工從城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)中扣除，2011年我國“市民化率”約為39.5%。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院《中國城市發(fā)展報(bào)告（2012）》的測算，農(nóng)民市民化所需的人均公共支出至少10萬元。按照2015年市民化率達(dá)到54%的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)約2億農(nóng)民的“市民化”，所需的公共支出累計(jì)將達(dá)20萬億左右，這些公共投入也主要由地方政府承擔(dān)。

 

面對(duì)城鎮(zhèn)化新增的巨量公共投入，地方政府的可用財(cái)力增長能力卻是相對(duì)有限的。根據(jù)財(cái)政部財(cái)科所的測算，在GDP平均增速為7%的情況下，“十二五”時(shí)期地方政府的財(cái)政總收入約為70萬億。但是，這些收入并不是僅僅用于城鎮(zhèn)化，它們還將被用于支付各項(xiàng)政府消費(fèi)性支出、以及償還已有的地方政府性債務(wù)。事實(shí)上，當(dāng)前地方政府已經(jīng)面臨著巨大的財(cái)政收支缺口，如果一味強(qiáng)調(diào)快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，地方政府的財(cái)政收支缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大。

 

地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等平臺(tái)進(jìn)行融資，中央政府也試圖通過代發(fā)地方債予以緩解。但不管通過何種方式舉債，若沒有體制方面的變革，地方政府的收支水平不會(huì)有明顯改善，負(fù)債水平也不會(huì)發(fā)生太大變化。根據(jù)審計(jì)署報(bào)告，從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比例看，2010年我國有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過100%，最高超過300%。可以說，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的核心風(fēng)險(xiǎn)之一，如果沒有在制度層面對(duì)此加以解決，政府主導(dǎo)的快速城鎮(zhèn)化很可能會(huì)加快引爆上述風(fēng)險(xiǎn)。

 

今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)明確提出，要高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。這對(duì)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出了重要警示，不管是在城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的編制過程中，還是在具體實(shí)踐中，都必須對(duì)上述地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)有足夠的警惕。當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變各級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，并將城鎮(zhèn)化與改革大局緊密結(jié)合，做到穩(wěn)妥協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

首先，城鎮(zhèn)化的正確定位是促進(jìn)人的全面發(fā)展，如果未來還是簡單地將城鎮(zhèn)化定位為“投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”的著力點(diǎn)，那么大規(guī)模的城鎮(zhèn)化無異于投資大躍進(jìn)。在城鎮(zhèn)化的大旗掩護(hù)下，地方政府的投資沖動(dòng)將會(huì)更加有恃無恐。其次，要將城鎮(zhèn)化與政府職能轉(zhuǎn)變緊密相連，變政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化為政府引導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，拒絕人為提高城鎮(zhèn)化速度，將城市建設(shè)的主要職能還給市場，讓政府回歸公共服務(wù)供給主體，為地方政府松綁。最后，要將城鎮(zhèn)化與財(cái)稅體制改革緊密相連，理順各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系，盡快建立政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制。

 

（作者單位：國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所）