——如果政策單獨推進，在沒有相應政策配合的情況下，很大可能在窒息二手房市場交易的同時，推高二手房價格。

 

——在遏制住房投機炒作時，要盡可能有利于加速次新房流轉(zhuǎn)，同時保護居民的合法合理財產(chǎn)性收入。

 

當前，各方對個人出售住房所得征收所得稅20%的討論存在很多誤區(qū)，亟待厘清。

 

個人住房交易環(huán)節(jié)的資本所得稅，長期而言，十分有必要，可以作為一個關(guān)鍵性的稅收調(diào)節(jié)手段來促進社會財富公平分配、住房資源的有效利用和房地產(chǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展。但政府更應看重其調(diào)節(jié)作用，不必太看重其稅收收入本身。而且即使要把取得這部分稅收收入看做一個目標，也是要建立在二手房交易興旺的前提下。如果二手房交易被嚴重窒息，住房存量資源固化，不僅政府沒有資本利得稅的稅收收入可言，住房市場還會面臨更大、更復雜的供需矛盾。

 

如果政策單獨推進，在沒有相應政策配合的情況下，很大可能在窒息二手房市場交易的同時，推高二手房價格，尤其在大城市還會迅速波及新房市場，帶來新房價格波動，進而產(chǎn)生房地產(chǎn)部門乃至國民經(jīng)濟的連鎖反應。因此，必須做好相應的對策設(shè)計，要有系列的匹配措施，才能使政策平穩(wěn)落地，不對房地產(chǎn)市場乃至國民經(jīng)濟造成沖擊。

 

一、征稅效應的經(jīng)濟學原理

 

首先，看對供給的影響。開征資本利得稅一定使二手房供給量下降，但下降幅度不確定。征稅后，存量房潛在供應者會因稅后投資收益率下降，放棄或推遲出售手中房產(chǎn)，經(jīng)濟學上稱為“鎖定效應”（lock-in effect）。存量房業(yè)主對稅負所帶來的收益率下降越敏感，供給下降幅度越大。

 

其次，看對需求的影響。開征資本利得稅會使二手房需求下降，但下降幅度也是不確定的。這種需求下降基于兩個負面效應，“資本化效應”和“首付效應”。

 

第一個抑制效應來自因預期投資回報下降而帶來的需求下降效應，經(jīng)濟學上稱為 “資本化效應”（capitaliza－tion effect）。第二個抑制效應是，因預期加稅后賣方要求直接到手的現(xiàn)金增加，買方需要準備的現(xiàn)金也增加，相當于提高了首付門檻，將擠出一部分流動性資金約束購房者的二手房需求，可稱之為 “首付效應”（downpaymenteffect）。

 

至少在上海、北京這樣的一線城市，剛性需求很強，而二手房供應的下降又很難從新房市場得到有效替代。因此有理由相信，資本利得稅一旦真正開征，至少在大城市有大概率會推高二手房價格。而這些城市二手房價格上升后，會使部分剛需不得不轉(zhuǎn)去買新房，導致新房價格也會上漲。反過來，新房價格的上漲，又會讓二手房持有者更加抬高心理價位，更加惜售或?qū)⒍愗摰霓D(zhuǎn)嫁幅度增大。大城市在我國住房市場具有風向標作用，會對全國樓市產(chǎn)生連鎖傳染效應。

 

然而，以上情況推斷還是孤立看待資本所得稅。如果把當前政策環(huán)境結(jié)合起來系統(tǒng)看，尤其有適當?shù)呐涮渍咻o助推動，結(jié)果就會大不一樣。

 

二、保障政策平穩(wěn)落地的建議

 

理想的政策目標應該是，不僅要二手房房價不上漲或不上漲太多，最好交易量也不要下滑太大。為此筆者提出以下政策建議：

 

1、繼續(xù)加大房地產(chǎn)調(diào)控力度、強化房價難以再大幅上漲的市場預期。

 

如果供給方普遍感覺到后期政策風險增大，這時候二手房供給量就不會下降幅度太大。

 

2、恢復售房后1年內(nèi)再購房可退回個稅的政策，避免誤傷剛需，促進住房流轉(zhuǎn)。當前恢復這個政策有多個好處：一、在當前繼續(xù)堅持限購政策的背景下，售房再購房基本可以確認肯定是改善型購房而不是投機性購房。保護改善型購房，體現(xiàn)對民生的保護，有利于爭取輿論主動，減少政策阻力；二、鼓勵住房存量資源流動，出售的舊房可以供新進入住房市場的剛需族居住，體現(xiàn)“梯度消費”；三、對老公房、房改房、動遷房、保障房等政策性住房實行售房后1-2年內(nèi)再購房可減免個稅的優(yōu)惠，有利于促進這部分住房資源加速流動，從而逐步實現(xiàn)這些政策住房從原始非市場定價轉(zhuǎn)換到市場定價。

 

3、對自愿將閑置存量房階段性委托政府用于租賃性保障房可給予個稅減免?？梢?guī)定，只要住房連續(xù)5年以上提交住房給公共住房保障機構(gòu)代為租賃給住房保障對象，業(yè)主將來住房出售時可根據(jù)所提供保障房 “公益貢獻”對該住房的應征收益?zhèn)€稅額進行減免。一個不太細致但相對簡單的方案是，連續(xù)5年交政府/公共住房保障機構(gòu)“代租”后，可用保障機構(gòu)向業(yè)主實際支付的租金與市場租金的差額為“公益貢獻”的認定標準，在合理考慮時間價值后，來等價抵扣應征稅額，直到抵扣完為止。

 

當然，這里有一個難點是，折價“代租”和損失一部分租金收益是當前要發(fā)生的，將來可預期的抵稅卻是不確定的。如果業(yè)主由于市場行情不好，一直沒有出售住房，那對業(yè)主“公益貢獻”的補償，可從房產(chǎn)稅（如果屆時已經(jīng)有）或業(yè)主個人收入稅其他繳納稅收抵扣?？傊?，整體思路是類似美國LTHTC（低收入住房稅收補貼）政策，都是用稅收抵扣來吸引社會資金投入到保障房中。

 

政府/公共住房保障機構(gòu)，以低于市場成本拿到現(xiàn)成的住房再轉(zhuǎn)租給住房保障對象，中間的租金差價除了可以用來補貼保障對象 （當以低于市場價格出租），還可以用來補償管理成本和營運成本，這樣政府對保障房所需的直接資金投入很少。當然財政上所放棄的資本利得稅或其他稅收也是隱性投入，但比起政府/公共住房保障機構(gòu)從頭新建保障房，資金效率要高很多，而且現(xiàn)成二手房往往是成熟配套社區(qū)，社會效果也會比在郊區(qū)新建保障房小區(qū)要好很多。

 

4、對將多余住房提供給私人租賃的也實行部分減免?？梢?guī)定，如果住房對他人租賃，將來住房出售時，憑在住房部門備案和確認過的租賃合同，相應提高“合理扣除費用”，如每出租一年，可按原值的5-10%（根據(jù)房屋年齡）或現(xiàn)值的1%增加“合理扣除費用”，相當于政府補貼業(yè)主因為對外租房所帶來的住房折舊。通過鼓勵大量穩(wěn)定性租賃房的供給，將對分散住房需求壓力起到全面作用，也讓其他二手房供給者感受到競爭壓力。這樣二手房供給不會出現(xiàn)大的波動。

 

5、更大程度保護剛需，更多鼓勵自住型二手房合理流動。合并賣方的交易環(huán)節(jié)稅收，對滿五年唯一住房轉(zhuǎn)讓時全面豁免營業(yè)稅、契稅、印花稅等交易環(huán)節(jié)稅收和費用。對唯一住房，即使不滿5年也可以在轉(zhuǎn)讓時，根據(jù)持有年限減免交易環(huán)節(jié)稅收。對持有年限的計算，可盡量從寬。即使對那些需要繳納資本利得稅的業(yè)主，在計算原值和裝修、貸款利息等相關(guān)費用時，也要本著“與民讓利”的原則，盡量公平客觀?？傊?，在遏制住房投機炒作時，要盡可能有利于加速次新房流轉(zhuǎn)，同時保護居民的合法合理財產(chǎn)性收入。

 

從社會財富和公共資源視角，調(diào)整房地產(chǎn)稅收調(diào)控政策

 

姚玲珍

 

上海財經(jīng)大學教授，公共經(jīng)濟與管理學院副院長、不動產(chǎn)研究所副所長，研究方向房地產(chǎn)經(jīng)濟理論與政策、國民經(jīng)濟理論與政策

 

——需求變化波動遠大于供給波動，這是我國房價變化的主要原因。

 

——必須針對購買住房的不同目的設(shè)置稅種，對投資按投資所得征稅，對投機所得則高額課稅。

 

稅收和信貸政策歷來是國家政府調(diào)控經(jīng)濟的兩大手段。由于住宅業(yè)的特殊性，對住宅市場的調(diào)控在上述兩大手段基礎(chǔ)上，再加上“地根”的放松或收緊?？v觀過去十年，我國對住宅市場的調(diào)控，除“限購”等行政性手段外，也無非是在土地、信貸和稅收三大調(diào)控政策間不斷變換。自2003年以來，既是房價、地價迅猛上漲的十年，也是房地產(chǎn)稅收成倍增長的十年。展望未來，房價調(diào)控如何跳離“屢調(diào)屢漲”的怪圈，對稅收政策進行理性定位，是當務(wù)之急。

 

一、從理論方面看房地產(chǎn)稅收有較好的分配功能

 

房地產(chǎn)稅收是國家財政收入的可靠且較優(yōu)來源。土地稅和房屋稅作為一種財產(chǎn)稅種具有稅基穩(wěn)定、稅源廣布的優(yōu)點。評價一個稅種優(yōu)劣的重要指標之一，是該稅種會否對經(jīng)濟和市場產(chǎn)生扭曲。比如資本利得稅抑制投資、消費稅則抑制消費等。只有土地稅因自然供給固定和經(jīng)濟供給的較小彈性，對房地產(chǎn)市場和經(jīng)濟產(chǎn)生的負面影響很小。 2008年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的一項研究表明，從對長期經(jīng)濟增長的影響角度看，對不動產(chǎn)征稅的負面影響最小，消費稅略高、個人所得稅更高，最高的是公司所得稅。

 

在財富分配方面，均分土地財富是房地產(chǎn)稅收的典型功能。房地產(chǎn)稅收多采用累進稅率，即占有房地產(chǎn)越多，稅率越高。每個居民應享有的基本居住權(quán)部分可不征稅，但超過的部分則征稅。超過越多，稅收越重，因為其占用了更多社會公共資源。

 

可見，以房地產(chǎn)作為地方稅收的主要對象是合理的，但為何我國已實施的房地產(chǎn)稅收政策未能對市場起到較好的調(diào)節(jié)作用？表面上原因在于房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)的不合理，根源則在于我國將住房及與之相關(guān)的土地作為純商品看待，而非社會財富和公共資源。

 

二、房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)不合理是導致房價越調(diào)越高的主因

 

價格是由供應和需求關(guān)系決定的，房價也是如此。所以，穩(wěn)定住房需求是房地產(chǎn)調(diào)控的關(guān)鍵。據(jù)上海2001-2012年新建住房的供需數(shù)據(jù)顯示，2005年之后需求處于大幅震蕩中，2007年和2009兩年的需求相對2008年和2010年的變化超過40%。也就是說，需求變化波動遠大于供給波動，這是價格變化的主要原因。而我國現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅收體系對需求的增加，一直在推波助瀾。

 

1、不區(qū)別消費與投資（投機）統(tǒng)一征稅，助推投資或投機。盡管從契稅、營業(yè)稅等方面對普通住房與非普通住房的買賣和持有期限作了一些區(qū)別，但從本質(zhì)上看，自1998年以來為了將房地產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)進行培育，我國的房地產(chǎn)稅收政策是不區(qū)別消費與投資或投機行為的。而正是這種投資或投機性的巨大購房需求，助推了房價的一路“高歌猛漲”。

 

2、開發(fā)、交易環(huán)節(jié)重稅，持有環(huán)節(jié)零稅，促使非理性購房。過去十年，我國主要注重征收住房開發(fā)和流轉(zhuǎn)過程中的各項稅收，而持有過程的稅收（即房產(chǎn)稅）發(fā)展較慢，直到兩年前才有滬版和渝版房產(chǎn)稅試點。這種開發(fā)和交易環(huán)節(jié)重稅、持有環(huán)節(jié)零稅的稅收體系，使購房者只關(guān)注購買成本而忽視持有成本，既使需求者非理性購房，也使持有者將房屋寧愿空關(guān)也不出租。從其他國家實踐看，持有稅可以抑制住房投資和過度住房消費，對住房需求的長期穩(wěn)定起關(guān)鍵作用。

 

3、不區(qū)別合理消費與過度消費，倡導不合理消費。除持有環(huán)節(jié)的零稅負外，對于小戶型和大戶型住房的購買，只在契稅的繳納上有所區(qū)別。對于購買大戶型和高價位住房，并沒有征收特別消費稅或資源占用稅，這實際上是對奢侈消費的一種鼓勵。

 

三、從公共資源和社會財富看如何重新定位房地產(chǎn)稅收體系

 

1、從公共資源和社會財富角度定位房地產(chǎn)稅收。土地是不可再生資源；住宅一經(jīng)建造，也將長久存在。因此，必須轉(zhuǎn)變只將住宅作為商品的觀念，徹底改變從純經(jīng)濟角度看房地產(chǎn)，即必須將“房和地”看作是公共資源和社會財富。如此才能科學地設(shè)計房地產(chǎn)稅收制度，比如占用量多、占用時間長，就必須多繳稅。住宅業(yè)從1998年開始作為支柱產(chǎn)業(yè)為社會和經(jīng)濟的發(fā)展做出了巨大貢獻，但十五年后的今天，這種定位必須加以改變。

 

2、理清結(jié)構(gòu)，歸并稅種，增強差異性，提高針對性。與其他國家相比，我國房地產(chǎn)的總稅負并不低，且稅種多、重復征收現(xiàn)象較普遍。所以，必須梳理房地產(chǎn)資金運動各環(huán)節(jié)的稅種，清費正稅，歸并稅種。比如個人售房所得可征所得稅，但營業(yè)稅必須取消。同時，降低房產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅，鼓勵城市住房置換。城市中，家庭成員的工作、學習地調(diào)整較頻繁，住房位置決定人們出行距離，如果能跟隨工作、學習地更換住房，可節(jié)約出行時間和成本，緩解交通擁堵現(xiàn)象和環(huán)境污染。這可能成為“幸福中國”建設(shè)的途徑之一。當然，市場過熱時期針對投機行為征收懲罰性流轉(zhuǎn)稅，也是調(diào)控市場的有效手段。

 

此外，還要區(qū)別消費與投資或投機性需求，科學設(shè)置稅種或稅率。如果把住宅業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)看待，住宅就是商品。商品既能消費，也能進行投資。這也是我國十多年來房價越調(diào)越高的根源所在。所以，必須針對購買住房的不同目的設(shè)置稅種，對投資按投資所得征稅，對投機所得則高額課稅。

 

再則，需界定基本消費與非基本消費，正確設(shè)計稅種。鼓勵基本消費，倡導合理消費。對享受型消費、奢侈性消費，開征特別消費稅或資源占用稅，或者提高房產(chǎn)稅稅率。當然，從世界住房實踐看，合理居住需求的定義在不同地區(qū)是有差異的。

 

還有一點，就是目前滬版和渝版房產(chǎn)稅的試點方案中，稅基的計算基礎(chǔ)都是上一年度的均價。而這“均價”中，土地價格一般都在50%左右。所以，如果房產(chǎn)稅要推廣，建議以剔除土地價格后的房產(chǎn)評估價作為稅基。