在2013年全國土地日到來前，國土資源部土地爭議調處事務中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時說，土地管理法等法規(guī)在改革發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的保障作用。隨著憲法、物權法觀念深入人心，要保障公民財產權，必須改變重行政管理、輕民事權利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時機成熟。

 

包括土地管理法在內，我國現(xiàn)行國土資源法律體系，改革以來有效支撐了經(jīng)濟發(fā)展大局，支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化進程，支撐了我國經(jīng)濟總量躍居世界第二的沖刺，更支撐了耕地紅線基本穩(wěn)固。但也要看到，土地管理法重在“管理”，目的是強化行政管理，偏重于行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強調行政管理較多而明晰民事權利和義務較少。當前，圍繞征地拆遷等土地問題糾紛、穩(wěn)定事件層出不窮，土地問題高居全國上訪案例之首，歸根到底在于現(xiàn)行土地管理方式不適應日益增加的大量民事物權調整需求。進行征地制度改革、保障農村土地權、促進農村土地流轉、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，不能沒有土地法支撐。

 

事實上，改革開放初期為適應當時經(jīng)濟發(fā)展需要制訂的土地管理法，雖經(jīng)多次修改，未改變應急性行政法性質，無法為現(xiàn)在一些重要的制度安排提供法理依據(jù)。如國家土地督察制度、農村集體建設用地使用權流轉、農村土地物權實現(xiàn)等重要法律關系等。整合各類用地管理，出臺涵蓋全部土地及其各種權利的土地法，已成為有識之士和社會各界共識和大勢所趨。

 

重行政管理、輕民事權利，形象地說就是土地管理方式的“官本位”?，F(xiàn)在改革發(fā)展最大障礙是產權特別是土地產權問題，這已經(jīng)成為沖出改革深水區(qū)繞不過的頑固堡壘。制訂土地法，能有效突破土地產權界限模糊、主體模糊、地位模糊“三個模糊”，實現(xiàn)農村土地制度改革破題。由于現(xiàn)行土地管理法屬于經(jīng)濟法范疇，主要服務于規(guī)范行政管理行為，使市場外不經(jīng)濟因素大量滲入，造成國有資產流失和土地資源閑置、浪費。我國的土地政策和房地產調控，長期存在短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規(guī)范少；監(jiān)管措施多，經(jīng)濟辦法少等，也同土地法缺位相關。在土地市場調控方面增加經(jīng)濟、科技和法律調控手段，突出市場配置、突出主體作用、突出法律規(guī)范，離不開土地法創(chuàng)造制度紅利。

 

由于發(fā)展階段特點，盡管規(guī)定了各種土地權利，土地管理法的核心是行政管理，而非保護私人產權。隨著改革開放進入新時期，加快土地等重點領域立法，已成當務之急。立法規(guī)劃是國土資源法律體系重要組成部分，目的是解決立法沖突和防止法律碎片化。當前要加緊制訂國土資源立法規(guī)劃，可以從低層級、小范圍起步，同時加快推動立法部門啟動和推進國土資源基本法立法進程，首先是將土地法納入立法規(guī)劃，全面推進立法前期工作。