2004年3月，國土資源部 、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關于繼續(xù)開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求在2004年8月31日之前，各地不得以協(xié)議方式出讓經營性用地。從2004年8月31日起，所有經營性土地一律以招標、拍賣、掛牌等市場化方式公開競價出讓。這被稱為“8·31大限”。
“8·31大限”是土地交易市場化改革的重要節(jié)點。梳理我國房地產業(yè)發(fā)展史，這一事件的意義幾乎等同于房改，并被認為是開啟樓市“黃金十年”的一把鑰匙。
如今距離“8·31大限”已整整十年，這期間，中國房地產市場經歷了飛速發(fā)展，房地產業(yè)成為國民經濟的支柱產業(yè)。但在招拍掛制度下，高地價、土地財政等問題成為樓市頑疾。現(xiàn)在該如何解決房地產市場面臨的困局呢？
“招拍掛”模式下地價攀升
“就這宗地塊的位置而言，6萬多的樓面價其實并不算貴。”針對北京華嘉胡同地塊，京城某房地產開發(fā)商據(jù)記者表示，與去年成交的農展館地塊相比，前者的價格甚至可稱得上“便宜”。與外界詬病的“高地價”不同，業(yè)內人士普遍認為，該地塊的成交價格頗能體現(xiàn)該區(qū)域的價值。
上述開發(fā)商表示，只有在更加市場化的招拍掛制度下，土地價值才能被充分挖掘。這也是土地交易市場化改革的重要意義之一。事實上，“71號令”中，還有關于及時繳納土地出讓金、兩年內不開發(fā)將被收回等規(guī)定，這對于土地市場的規(guī)范大有裨益。
“土地價值的挖掘，很大程度上是建立在市場公平準入的前提下。”一位接近國土資源部的專家表示，市場化改革之前，國企占據(jù)房地產行業(yè)主要地位，他們通過劃撥和協(xié)議的方式獲取大量土地，并對市場形成一種相對壟斷。但在“8·31大限”之后，土地市場有了一個更加公平的準入平臺，更多民間資本進入，土地價值也得以攀升。
近幾年來，北京的土地交易中，經常出現(xiàn)多家企業(yè)、甚至十幾家企業(yè)爭搶同一宗地塊的現(xiàn)象。上述專家表示，在“8·31大限”之前，這種情況甚少出現(xiàn)，土地交易多以更隱蔽的劃撥和協(xié)議方式出讓，不少城市甚至尚未建立土地交易市場。
該專家表示，獲取土地是從事房地產開發(fā)的第一步。因此，土地出讓的市場化改革，意味著房地產行業(yè)市場化走出重要一步。隨后十年間，房地產業(yè)迎來發(fā)展迅速的“黃金十年”，大量民企迅速崛起，一些央企也趁機發(fā)展壯大。
值得注意的是，在這個過程中，地價出現(xiàn)快速上漲。
北京中原地產首席分析師張大偉表示，在2004年的“8·31大限”之前，北京市的絕大多數(shù)土地以協(xié)議和劃撥的方式出讓。按照當時協(xié)議出讓價格，二環(huán)內土地成本約在3000-4000元/平方米左右甚至更低，而在三環(huán)和四環(huán)等區(qū)域，地價多在2000元以下水平，四環(huán)外大部分土地處于尚未開發(fā)狀態(tài)。
按照如今的價格水平，這些區(qū)域的土地價格已經翻了十倍以上。且隨著土地開發(fā)范圍的擴大，中心區(qū)域的“金字塔效應”愈加凸顯，土地價值不斷上漲。
2009年和2010年，土地價格上漲迅速，各地頻繁出現(xiàn)“地王”，以“價高者得”為宗旨的拍賣出讓遭遇信任危機。隨后，考量“綜合實力”的招標出讓逐漸推廣開來。由于評標過程并不公開，該種方式又引發(fā)了公平性質疑。
張大偉表示，招拍掛制度雖然更加市場化，但在配套制度不夠健全的情況下，完全以市場化方式來出讓土地，勢必會造成土地價格非理性攀升。
“土地財政”副作用需消除
在地價上漲的同時，地方政府的財政收入隨之增加。
按照現(xiàn)有的財政稅收制度，除中央政府計提的少部分農田水利建設等資金外，土地出讓金的大部分劃歸地方財政統(tǒng)一支配。隨著地價攀升，土地出讓金收入大幅增加。
據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)，2013年，全國土地出讓合同價款達4.1萬億元，而2004年該項收入為5894億元。在土地出讓實施招拍掛改革的十年來，全國土地出讓金收入增長7倍。
山東省南部某市財政系統(tǒng)官員據(jù)記者表示，由于當?shù)亟洕l(fā)展水平不高，缺乏支柱產業(yè)，稅收收入?yún)T乏，使得當?shù)刎斦r常捉襟見肘。在實施大規(guī)模房地產開發(fā)后，財政緊縮局面明顯改善。其中，土地出讓和房地產相關稅收一度占據(jù)地方財政的半數(shù)比例。
地方財政寬裕，使得地方政府有余力去開展各項投資。上述接近國土部的專家表示，過去幾年，不少地方的基礎設施建設明顯改善，城市面貌煥然一新，教育醫(yī)療等投入也有所加大，這在很大程度上受益于“土地財政”。
與房地產業(yè)相關的建材、家具、裝修等多個行業(yè)也快速擴張，帶來大量稅收。“對于很多城市來說，房地產業(yè)是不折不扣的‘支柱產業(yè)’。”上述專家表示。
在充分嘗到“土地財政”的甜頭后，這項政策的另一面也開始顯現(xiàn)。張大偉表示，地方政府對土地財政的接受過程，由習慣最終變成依賴。民間機構發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，當前土地出讓收入占據(jù)地方財政平均比例在4成左右，個別城市甚至超過一半。
張大偉表示，“依賴”表現(xiàn)在兩個方面：大量推出土地，以獲得更多收入；抬高土地價格，以獲得更多收入。這兩者的副作用如今已經開始顯現(xiàn)。前者體現(xiàn)在，因土地出讓過多，超過市場的實際需求，部分城市出現(xiàn)嚴重的供大于求現(xiàn)象。
后者則體現(xiàn)在，一些地方政府放緩供地節(jié)奏，出現(xiàn)土地供應不足的“假象”。事實上，部分地方政府追求“價高者得”的拍賣方式，甚少使用招標出讓，目的同樣在于獲取更高土地收入。
“土地財政”已成為中國樓市難以克服的頑疾。分析人士指出，單單依靠對土地指標的控制，難以對其實現(xiàn)真正遏制。但當前樓市下行、土地出讓金收入減少的現(xiàn)狀，或將倒逼各地減少對“土地財政”的依賴。
制度有待完善
“很多人對土地招拍掛的印象，往往是與高地價、地王密不可分。實際上，這與市場大勢密切相關。”上述接近國土部的專家表示。
他指出，過去十年是城鎮(zhèn)化進程加速、房地產市場飛速發(fā)展的階段，在我國現(xiàn)有的土地、財稅制度下，出現(xiàn)了地價上漲、房價攀升、“土地財政”等現(xiàn)象。招拍掛制度的出現(xiàn)，加速了這一過程的發(fā)生，但并非決定性因素。
“很多人在一個大房子里，面對拍賣師的報價不斷舉牌，氣氛一度推向高潮。這種場景，是那個時代的真實寫照。”北京某上市房企開發(fā)商表示，從2004年到2013年間，火熱的拍賣出讓是最具代表性的場景，也最容易讓人將招拍掛與高地價聯(lián)系起來。
但當市場轉冷時，開發(fā)商就再也沒有了競相舉牌的熱情。今年以來，各地土地市場冷淡，流標、流拍等現(xiàn)象層出不窮。來自國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，今年二季度，各地共上報成交異常交易地塊44宗，較上一季度減少46宗，降幅為51%；同比減少更明顯，降幅為66%。平均競價輪次為75次，環(huán)比下降10%，同比下降9%。
張大偉表示，最近十年來，招拍掛制度并未發(fā)生根本性變革。今年土地市場冷淡，更多體現(xiàn)了供需關系的決定性作用，而非制度本身。
他還表示，如今的市場供需關系發(fā)生逆轉，不少城市的優(yōu)質地塊也出讓殆盡，未來的土地市場將可能繼續(xù)冷清，地方政府的土地收入也將減少。土地招拍掛制度帶來的“副作用”，也將逐漸淡化。
住房供應體系的完善，也將使得這一制度能夠更好地發(fā)揮作用。“前幾年不管什么地塊都要拍賣出讓，有些普通住房的土地，因為拍賣價格過高，最終蓋成了中高端房屋。”上述開發(fā)商表示，在“8·31大限”后的很長一段時間內，有關保障房建設的制度處于缺位狀態(tài)。
他還表示，如今住房供應體系正逐漸完善，“高端靠市場，低端靠保障”的格局初步形成。同時，一些地方在土地招拍掛出讓中，設置最高限價，避免出現(xiàn)地價過高的現(xiàn)象。這些配套制度的完善，都有助于招拍掛制度更好地發(fā)揮作用。
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