編者按：伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在短短30多年的時(shí)間，我國的城鎮(zhèn)化完成了西方發(fā)達(dá)國家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，發(fā)展迅猛但也出現(xiàn)不少問題。比如，奇怪建筑與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”、“睡城”為鄰，土地浪費(fèi)驚人、環(huán)境破壞日益嚴(yán)重等。面對(duì)諸多亂象，盲目規(guī)劃、過度規(guī)劃、隨意規(guī)劃難辭其咎，也亟待糾偏。本報(bào)今日推出《城鎮(zhèn)規(guī)劃亂象透視》系列組稿，以探究竟。

城鎮(zhèn)新區(qū)的拓展是城市規(guī)劃實(shí)踐的典型實(shí)例。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近日在全國多個(gè)城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地通過新城建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也暴露出盲目求快、資源浪費(fèi)、過度擴(kuò)張等問題。多位規(guī)劃界專家表示，在城鎮(zhèn)化率已超過50%的當(dāng)下，新城發(fā)展不能單純追求規(guī)模擴(kuò)張，而要去庫存化，就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局，以漸進(jìn)、修補(bǔ)、改良的方式對(duì)接需求，實(shí)現(xiàn)再生。

新城泛濫或成發(fā)展“雞肋”

記者走訪東中西部多個(gè)省份發(fā)現(xiàn)，新城在拓展城市空間、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)一哄而上同質(zhì)規(guī)劃、遍地開花分布散漫、圈地競(jìng)賽成倍擴(kuò)張等不良現(xiàn)象，亟待引起重視。

改革開放以來，各類新區(qū)、新城的迅速崛起讓“空間生產(chǎn)”成為推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。1990年到2010年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里，接近每十年擴(kuò)大一倍。但與之相比，人口城鎮(zhèn)化的增速卻相形見絀。與此同時(shí)，新城在發(fā)展過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，亟待引起重視。

——一哄而上同質(zhì)規(guī)劃。2011年7月開始運(yùn)營的京滬高鐵，全線23個(gè)站點(diǎn)城市有16個(gè)規(guī)劃建設(shè)高鐵新區(qū)或新城。這其中不少新城的空間規(guī)劃采取“超常規(guī)”尺度、追求“躍進(jìn)式”發(fā)展：如錫東新城規(guī)劃面積125平方公里、德州高鐵新區(qū)56平方公里。一些間隔僅20分鐘車程的站點(diǎn)新城不約而同以金融、商務(wù)、物流、研發(fā)等功能高規(guī)格定位“發(fā)展藍(lán)圖”。

參與設(shè)計(jì)規(guī)劃的專家告訴記者，某東部城市將高鐵新城內(nèi)6個(gè)地塊分別賣給6個(gè)地產(chǎn)商，結(jié)果6家企業(yè)同樣計(jì)劃建功能類似的城市綜合體。預(yù)計(jì)三五年后，上百萬平方米的辦公樓、CBD將在這一區(qū)域扎堆出現(xiàn)，而開發(fā)商只能憑借各自的品牌號(hào)召力內(nèi)耗競(jìng)爭(zhēng)。

——遍地開花分布散漫。東南大學(xué)建筑學(xué)院教授王興平調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國城市開發(fā)區(qū)發(fā)展最快的長三角地區(qū)，許多城市市區(qū)被各類新區(qū)新城分割包圍。2013年，國家發(fā)改委對(duì)全國新區(qū)新城建設(shè)狀況進(jìn)行調(diào)查。抽查的12個(gè)省會(huì)城市全部提出推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè)，共規(guī)劃建設(shè)新區(qū)55個(gè)，平均每個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū)，調(diào)查中平均每個(gè)地級(jí)市規(guī)劃的新城面積相當(dāng)于現(xiàn)有城市面積的一半多。

安徽省住建廳規(guī)劃處處長高冰松說，2004年時(shí)，安徽全省有1000多個(gè)開發(fā)區(qū)，后來大力清理數(shù)量減少、但近兩年也出現(xiàn)了反彈，一些地方甚至還有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)”和“村級(jí)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。

——圈地競(jìng)賽成倍擴(kuò)張。隨著資本投入的擴(kuò)大，新城圈地規(guī)模平均每十年上升一個(gè)數(shù)量級(jí)：八十年代開發(fā)區(qū)平均面積僅幾平方公里，九十年代擴(kuò)大為幾十平方公里。2000年以后，上百平方公里的巨型開發(fā)區(qū)和新城大量出現(xiàn)，新設(shè)立的重慶“兩江新區(qū)”等規(guī)劃面積都達(dá)到上千平方公里。

一位參與評(píng)審的專家介紹，規(guī)劃面積巨大、代表國家戰(zhàn)略的區(qū)域應(yīng)該經(jīng)過更為嚴(yán)格的規(guī)劃審批，但從實(shí)踐看，新城規(guī)模的可行性研究仍顯不足。某中部省份航空港規(guī)劃面積數(shù)百平方公里，機(jī)場(chǎng)計(jì)劃建5條跑道，遠(yuǎn)超北京、上海標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到世界一流航空港規(guī)模。但近年來支撐當(dāng)?shù)乜土髟鲩L的主要?jiǎng)恿κ且患艺泄?0萬人的勞動(dòng)密集型企業(yè)，目前是否需要配套如此高規(guī)格的建設(shè)，不少評(píng)審專家持保留意見。

盲目規(guī)劃致新城失控

新城強(qiáng)調(diào)增量規(guī)劃，通過粗線條的膨脹來贏得發(fā)展，這在創(chuàng)造機(jī)遇的同時(shí)也帶來驚人的浪費(fèi)。專家和規(guī)劃人員認(rèn)為，各地新城出現(xiàn)盲目規(guī)劃、無序擴(kuò)張等問題，根子在部分地方干部發(fā)展心態(tài)走偏。

一是搶抓發(fā)展機(jī)遇，不顧產(chǎn)業(yè)實(shí)際。不僅高鐵新城存在重復(fù)規(guī)劃和布局，大批本著“高起點(diǎn)”定位的園區(qū)新城也面臨脫離產(chǎn)業(yè)需求、“空巢遍地難引鳳”的尷尬。一些官員心中，大手筆建設(shè)商務(wù)辦公樓、CBD就代表“退二進(jìn)三”、“升級(jí)換代”，這導(dǎo)致有規(guī)模、無內(nèi)涵成為新城中普遍存在的問題。記者發(fā)現(xiàn)，不少新城中，辦公樓和廠房大面積閑置，有的開發(fā)商打著“xx青年城”的旗號(hào)將寫字樓打造成“類住宅”出售，一些地方政府直接改規(guī)劃，將企業(yè)廠房改建成酒店式公寓。

東南大學(xué)建筑學(xué)院教授周琦說，地方政府逾越市場(chǎng)、主觀意志過于強(qiáng)烈，這導(dǎo)致大量規(guī)劃和建設(shè)過剩。一地政府換屆后，新領(lǐng)導(dǎo)往往不愿“填充”前任的發(fā)展藍(lán)圖，而一定要重新扯開攤子，人為造成大量爛尾新城。

二是只求建設(shè)速度，不問發(fā)展質(zhì)量。不少規(guī)劃學(xué)者指出，很多地方領(lǐng)導(dǎo)來不及評(píng)估當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，爭(zhēng)著喊出“一年成名，三年成型，五年成城”或“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的口號(hào)搞開發(fā)，這種速度崇拜嚴(yán)重違背城市發(fā)展規(guī)律。

同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授張尚武說，城市需要積淀、生長和逐步繁育，絕非人為設(shè)定目標(biāo)就能“速成”。地方干部出于政績需要盲目追求短期規(guī)模，其結(jié)果只能是帶來供需失衡。

記者調(diào)研了解到，四面建新城的發(fā)展模式表面光鮮，卻容易“拖累”老城品質(zhì)的提升。一些省市既要爭(zhēng)建航空港、高鐵新城，又要搶抓一批高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，“不得已”只能擱置老城改造、歷史文化保護(hù)。中國建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院城規(guī)所顧問總規(guī)劃師韓秀琦說，這種管新不管舊、保政績輕民生的做法，實(shí)質(zhì)反映了部分干部好大喜功，不下真功夫、不啃硬骨頭的心態(tài)。

三是重硬件建設(shè)，輕軟件規(guī)劃。新城建設(shè)與發(fā)展實(shí)際脫節(jié)，投射到規(guī)劃實(shí)踐就是過分重視土地、建筑等“硬規(guī)劃”，忽視人口、產(chǎn)業(yè)、資源、區(qū)域協(xié)調(diào)等“軟規(guī)劃”。周琦說，地方報(bào)批新城建設(shè)時(shí)，往往只注重描繪美好愿景卻不研究地區(qū)人口流向、當(dāng)?shù)刭Y源稟賦。在規(guī)劃市場(chǎng)，也往往是畫圖紙、搞設(shè)計(jì)的規(guī)劃師吃“香餑餑”，評(píng)估人口、資源的規(guī)劃師坐“冷板凳”。

少了區(qū)域特質(zhì)、資源分析的“軟研究”，空間平臺(tái)容易異化為地區(qū)部門間利益博弈的工具。張尚武認(rèn)為，目前工作實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)不少新區(qū)新城的審批變成爭(zhēng)取土地和建設(shè)指標(biāo)捷徑的事例，一些省市報(bào)批的新區(qū)項(xiàng)目表面看來目標(biāo)宏大、前景可期，實(shí)際是不講地區(qū)分工、一味強(qiáng)調(diào)自己做大。

協(xié)同規(guī)劃轉(zhuǎn)型再生

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，當(dāng)前新城發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用，落實(shí)到基本面的規(guī)劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。新城建設(shè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實(shí)際分步實(shí)施，園區(qū)設(shè)施的設(shè)計(jì)也要為未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。

多位規(guī)劃界專家指出，中國新城疾風(fēng)暴雨式的增長期已經(jīng)過去，新型城鎮(zhèn)化背景下，未來新城新區(qū)實(shí)現(xiàn)真正對(duì)接需求的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

一是從主抓增量建設(shè)走向提升存量品質(zhì)。面對(duì)中國人口紅利和土地紅利逐漸消失的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前新城發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)從單純追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)現(xiàn)有設(shè)施的整合利用。周琦說，新城要去庫存化，應(yīng)就現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)調(diào)整布局，以漸進(jìn)、修補(bǔ)、改良的方式對(duì)接需求、實(shí)現(xiàn)再生。西方目前六成以上的建設(shè)是整合現(xiàn)有建筑而非新建，通過建筑業(yè)的升級(jí)換代來重新利用空置設(shè)施不僅有利于消化存量，也將成為經(jīng)濟(jì)新常中新的增長點(diǎn)。

二是從強(qiáng)調(diào)單一項(xiàng)目轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌區(qū)域布局。張尚武認(rèn)為，落實(shí)到基本面的規(guī)劃一定要和國家產(chǎn)業(yè)改革配套。中央應(yīng)自上而下地統(tǒng)籌空間發(fā)展規(guī)劃、差異化配置資源，把東中西部究竟怎樣定位、地區(qū)間怎么協(xié)調(diào)分工進(jìn)一步明確，不能總是自下而上的談需求、無限放大單個(gè)項(xiàng)目的功能。

三是快速規(guī)劃、一次性建設(shè)轉(zhuǎn)向圈層發(fā)展、分步建設(shè)。讓新城走出盲目規(guī)劃、超需求建設(shè)的循環(huán)，快速規(guī)劃一整片園區(qū)、一次性完成所有建設(shè)的模式需要作出調(diào)整。

規(guī)劃人員認(rèn)為，快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)面前，一攤子鋪開建設(shè)必然與今后的實(shí)際需求脫節(jié)。新區(qū)新城不能追求三五年內(nèi)畫滿圖紙蓋滿樓，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展實(shí)際分步實(shí)施規(guī)劃，園區(qū)設(shè)施的設(shè)計(jì)也要為未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的變革留出空間。