與以往相比，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》不再是單純地保護(hù)耕地，而是要通過整治規(guī)劃土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。國土資源部財(cái)務(wù)司副司長劉鍵透露，據(jù)初步測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)土地整治各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，至少需要1.7萬億元。

土地整治，是指對(duì)土地的低效、不合理利用以及人為或者自然對(duì)土地造成的損害進(jìn)行整治，以提高土地利用率。

按照十三五規(guī)劃，到2020年，全國人口城鎮(zhèn)化率仍需進(jìn)一步增加，戶籍人口城鎮(zhèn)化率將由目前的接近40%達(dá)到45%，實(shí)現(xiàn)1億人左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)落戶，新增建設(shè)土地面積需要增長3200多萬畝。但與之相對(duì)的是，我國土地總量有限，且農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地存在著分散、閑置等情況。

近日，國土資源部會(huì)同國家發(fā)展改革委編制的《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）日前獲國務(wù)院批準(zhǔn)并正式頒布實(shí)施。

2月15日，在中國國土資源部召開的新聞發(fā)布會(huì)上，國土資源部規(guī)劃司司長莊少勤指出，《規(guī)劃》的亮點(diǎn)在于“與以往相比，它不再是單純地保護(hù)耕地，而是要通過整治規(guī)劃土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”。

《規(guī)劃》確定“十三五”規(guī)劃期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)：確保建成4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，全國基本農(nóng)田整治率達(dá)到60%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理取得積極成效，落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用布局與結(jié)構(gòu)等五大任務(wù)。

針對(duì)此次土地整治政策體現(xiàn)出來的新傾向，以及土地治理資金投入等問題，業(yè)內(nèi)人士給出了自己的看法。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年，內(nèi)地常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%左右。還需要實(shí)現(xiàn)1億人左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，這意味著十三五時(shí)期，全國新增建設(shè)用地總量達(dá)到3200多萬畝。

在新聞發(fā)布會(huì)上，莊少勤強(qiáng)調(diào)，在這種情況下，需要加大盤活存量建設(shè)用地，節(jié)約集約用地，以較少的土地資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。加大土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治力度，要努力做到“快還舊賬、不欠新賬”。

《規(guī)劃》對(duì)整理土地提出具體要求：要有序開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，整理農(nóng)村建設(shè)用地600萬畝，改造開發(fā)600萬畝城鎮(zhèn)低效用地，促進(jìn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的建設(shè)用地使用面積降低20%。

一方面，是在基本農(nóng)田保護(hù)方面仍然不放松。莊少勤指出，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。實(shí)施藏糧于地和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

另一方面，在保證基本農(nóng)田質(zhì)量和數(shù)量的同時(shí)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是土地整理的主要方式。建設(shè)用地增減掛鉤指的是，拆舊地塊和建新地塊保證平衡，保證耕地面積不減少、質(zhì)量不降低的做法。

國家發(fā)展改革委地區(qū)司副司長張東強(qiáng)在會(huì)上指出，通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及農(nóng)村建設(shè)用地的整理，可以將結(jié)余的建設(shè)用地調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用。另外，還可以通過開展城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，以及通過加大工礦廢棄地的復(fù)墾提高城鎮(zhèn)土地的利用率。

此外，莊少勤認(rèn)為，《規(guī)劃》的亮點(diǎn)還在于：“與以往相比，它不再是單純地保護(hù)耕地，而是要通過整治規(guī)劃土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”

“這個(gè)思路，今年中央一號(hào)文件中就有所體現(xiàn)。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田告訴法治周末記者，在今年的中央一號(hào)文件（《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》）中，首次倡導(dǎo)利用“旅游+”模式，推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

記者注意到，今年的一號(hào)文件指出，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)，利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會(huì)資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。多渠道籌集建設(shè)資金，大力改善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)公共服務(wù)設(shè)施條件。

“今后，我們國家土地整治的整個(gè)思路，就是讓整個(gè)土地能夠通過分區(qū)域、分功能，高效的利用，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)。”鄭風(fēng)田說。

鄭風(fēng)田說，在土地整治中，首先，基本農(nóng)田是保證國家糧食基本安全的紅線，要保證其數(shù)量和質(zhì)量。其次，是通過土地整理，讓農(nóng)村閑置、分散的宅基地、集體建設(shè)用地集中利用起來，建立養(yǎng)老院、旅游觀光等產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

土地整治至少需要1.7萬億

莊少勤在新聞發(fā)布會(huì)上指出，“十三五”期間中國土地整治的目標(biāo)任務(wù)，包括：確保建成4億畝、力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，其中通過土地整治建成2.3—3.1億畝。通過土地整治補(bǔ)充耕地2000萬畝。整理農(nóng)村建設(shè)用地600萬畝，更新改造600萬畝城鎮(zhèn)低效用地。大力推進(jìn)歷史遺留損毀土地復(fù)墾，復(fù)墾率達(dá)到45%以上等任務(wù)。

國土資源部財(cái)務(wù)司副司長劉鍵透露，據(jù)初步測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)土地整治各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，至少需要1.7萬億元。

對(duì)于資金的來源，劉鍵指出：一是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金，可征收新增建設(shè)用地出讓金和有償使用費(fèi)，新增千億斤糧食產(chǎn)能規(guī)劃田間工程資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等可投入其中；二是補(bǔ)充耕地資金，由建設(shè)單位繳納；三是農(nóng)村建設(shè)用地整理資金，通過增減掛鉤收入取得；四是土地復(fù)墾資金，由復(fù)墾義務(wù)人投資復(fù)墾，歷史遺留損毀土地由政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾或吸引社會(huì)投資。

鄭風(fēng)田告訴記者，對(duì)于資金來源情況，還可以結(jié)合近期出臺(tái)的中央一號(hào)文件以及國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》一起解讀。

“農(nóng)村除了基本農(nóng)田保證糧食安全需要中央和地方的投入外，還有維護(hù)生態(tài)環(huán)境的功能。”鄭風(fēng)田說，對(duì)于用于這部分功能的土地，政府投入一部分資金，用于土地整理、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其間可以吸納社會(huì)資本進(jìn)入，構(gòu)建多元化的投融資格局，建立政府和社會(huì)資本的合作機(jī)制。

在落實(shí)《規(guī)劃》期間，各地將逐步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入。鄭風(fēng)田告訴記者，從近期出臺(tái)的一系列文件中看到，“十三五”時(shí)期鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地部分用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村土地整理出來的地，集中起來可以直接建設(shè)農(nóng)家樂、養(yǎng)老院等進(jìn)行出租，不但能夠惠及民生，且能夠在一定程度上控制土地交易成本過高的現(xiàn)狀。

嚴(yán)防違規(guī)操作占用耕地

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英告訴記者，目前，農(nóng)村整理出來的集體建設(shè)用地，可以引入社會(huì)資本建設(shè)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。但隨著土地市場(chǎng)進(jìn)一步的開放，社會(huì)資本的引入，還需要加強(qiáng)對(duì)于以租代征、以租代買的控制。嚴(yán)防一些地區(qū)打著開發(fā)的名義征地，搞商業(yè)開發(fā)。

中央一號(hào)文件指出，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會(huì)資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。但目前很多地區(qū)，尤其是城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的農(nóng)地在市場(chǎng)化后價(jià)值變化較大。這就導(dǎo)致一些缺乏民主監(jiān)督、土地又面臨著升值空間的地區(qū)，出現(xiàn)開發(fā)商違規(guī)操作占用耕地、無限期承包集體建設(shè)用地的情況。

近年來，隨著土地價(jià)值的增長，各地以租代征的案例頻見諸于媒體。

法治周末記者了解到，這些地方，通過以租代征的“土地新政”將土地從農(nóng)民手中拿走，每年補(bǔ)償少量的糧食款。由于村里的宅基地，集體土地較少且零散，因此這些被征走的土地大部分都是農(nóng)耕地。而往往這些被轉(zhuǎn)走征用的土地并非用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是建廠房、修路，或是搞商業(yè)開發(fā)、房地產(chǎn)，一些人從中牟取暴利。

黨國英告訴記者，目前國家對(duì)于基本農(nóng)田保護(hù)非常嚴(yán)格，占用仍需通過國務(wù)院審批。雖然鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦一些旅游、農(nóng)家樂、養(yǎng)老等項(xiàng)目，但農(nóng)村集體土地、宅基地入市仍需要法律認(rèn)可，且即便是土地租賃仍需要符合法律規(guī)定范圍內(nèi)的期限。因此在土地政策放寬的同時(shí)，相應(yīng)的法律監(jiān)督肯定會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。