中國(guó)現(xiàn)行的土地制度是世界上最為獨(dú)特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：二元分割、政府壟斷和非市場(chǎng)化配置。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國(guó)土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾。

    ■ 仔細(xì)梳理十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地制度改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場(chǎng)在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個(gè)主線，也可將土地制度改革的內(nèi)容用三個(gè)關(guān)鍵詞加以概括：市場(chǎng)化、收益分配、分類處置。

    土地制度改革是中國(guó)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

    背景條件：土地制度改革為何勢(shì)在必行

    中國(guó)現(xiàn)行的土地制度是世界上最為獨(dú)特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為三點(diǎn)：二元分割、政府壟斷和非市場(chǎng)化配置。

    第一，所謂二元分割是指城市和農(nóng)村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國(guó)有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體擁有農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民的土地權(quán)利在獲得原用途的若干倍數(shù)補(bǔ)償后即告喪失。

    第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場(chǎng)的供給是由地方政府通過征收農(nóng)地而獨(dú)家壟斷。并依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：經(jīng)營(yíng)性用地是實(shí)行“招拍掛”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市；工業(yè)用地在2004年之前是以“協(xié)議”的形式出讓，2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實(shí)上還是基本根據(jù)成本價(jià)格出讓。

    第三，所謂非市場(chǎng)化配置是指耕地占用實(shí)行審批制度, 為確保糧食安全，中國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過計(jì)劃手段保護(hù)18億畝耕地紅線。建設(shè)用地的供給則實(shí)施嚴(yán)格的指標(biāo)控制。

    由于中國(guó)土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的二元分離，這使得中國(guó)的土地市場(chǎng)也是分離的。農(nóng)用地市場(chǎng)和城市建設(shè)用地市場(chǎng)是完全不同兩個(gè)概念。農(nóng)地的市場(chǎng)是只限于農(nóng)地農(nóng)用的市場(chǎng)，而農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地則受到所有制的管制，必須要經(jīng)過政府征收，農(nóng)地不能自然變成建設(shè)用地。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國(guó)土地制度的核心癥結(jié)，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城中村的法外不集約利用，二是工業(yè)用地的利用效率低下，三是過度依賴土地財(cái)政所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。

    因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國(guó)現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已經(jīng)變?nèi)?，處于不改不行的地步，需要在改革上給予優(yōu)先的考慮和安排。

    改革思路：土地制度改革的三個(gè)關(guān)鍵詞

    仔細(xì)梳理十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地制度改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場(chǎng)在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個(gè)主線，也可將土地制度改革的內(nèi)容用三個(gè)關(guān)鍵詞加以概括：市場(chǎng)化、收益分配、分類處置。

    第一是市場(chǎng)化。這表現(xiàn)在幾個(gè)層面：（1）在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這等同于擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮(zhèn)化過程，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的重估。（2）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當(dāng)于土地市場(chǎng)的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場(chǎng)留下更多的空間。（3）穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這意味著農(nóng)村土地在所有權(quán)不變和農(nóng)地農(nóng)用的條件下，可以更加市場(chǎng)化地經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是突破性提出賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認(rèn)可。這是一種認(rèn)知理念上的躍升。

    第二是收益分配。這表現(xiàn)在幾個(gè)層面：（1）建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。這意味著在征地環(huán)節(jié)將提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補(bǔ)償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場(chǎng)市價(jià)補(bǔ)償，那么將會(huì)顯著提高農(nóng)民的收益。（2）賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。這意味著農(nóng)民的宅基地作為一項(xiàng)“沉睡的資產(chǎn)”，如果能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)、交易和抵押，那么這將明顯提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。（3）允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。這意味著未來的財(cái)政項(xiàng)目資金中，將會(huì)更多地考慮農(nóng)村和農(nóng)民的利益，通過財(cái)政和金融支持的手段加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變，從而可持續(xù)地增加農(nóng)民的收入。

    第三是分類處置。這里的含義是十八屆三中全會(huì)所確定的土地制度改革方案，事實(shí)上是一個(gè)分類改革的方案，具體而言：（1）對(duì)于耕地，既堅(jiān)持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時(shí)也堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點(diǎn)是集中在耕地經(jīng)營(yíng)的方式上，方向是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。（2）對(duì)于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營(yíng)性用地”，則提出在“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個(gè)前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用地距離真正意義上的市場(chǎng)化還有一段很長(zhǎng)的路要走。表現(xiàn)在各地的試點(diǎn)方案，針對(duì)這個(gè)限制的解釋通常把流轉(zhuǎn)之后的用途劃定為工業(yè)、商業(yè)和旅游等，對(duì)商品房開發(fā)依然是禁止的。（3）在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實(shí)行的征地和“土地招拍掛”機(jī)制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)仍然較強(qiáng)。

    改革影響：尋找新的土地紅利

    盡管中國(guó)的土地市場(chǎng)距離真正的市場(chǎng)化仍然道路漫長(zhǎng)，但十八屆三中全會(huì)已經(jīng)沿著這個(gè)方向開啟了新的征程，也必將會(huì)產(chǎn)生一系列影響，在某種程度上緩解當(dāng)前中國(guó)土地制度的矛盾，并有望產(chǎn)生新一輪的改革紅利。

    第一，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟(jì)效率。從增量角度評(píng)估，中國(guó)的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供空間。從中美土地資源結(jié)構(gòu)對(duì)比可以看出，中國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地在全國(guó)土地結(jié)構(gòu)中占比僅為0.33%，而美國(guó)為3%。但中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地占比達(dá)到3%，如能有效完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將對(duì)緩解北京、上海等發(fā)達(dá)省市的供地緊張局面有重大意義?？傮w看，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間極為廣闊，可緩解城市土地指標(biāo)的約束：從現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全國(guó)國(guó)土面積的2.3%，其中81%以上為農(nóng)村建設(shè)用地，城市建設(shè)用地比重不到20%；理論上，將現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地空間極大。

    第二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會(huì)帶來城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。通常，不同發(fā)展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發(fā)展規(guī)劃都會(huì)導(dǎo)致城市建設(shè)用地的配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)規(guī)律性變化，即通常會(huì)從工業(yè)和住宅用地主導(dǎo)的階段過渡到商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施主導(dǎo)的階段。

    第三，盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標(biāo)緊張的約束，但未來中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢(shì)仍然是從數(shù)量擴(kuò)張過渡到效率擴(kuò)張。普遍的看法是中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴(kuò)張，人口擴(kuò)張速度相對(duì)較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。即使是土地使用效率較高的上海市，在國(guó)際層面對(duì)比，也處于極低水平，2011年上海市單位建設(shè)用地的產(chǎn)出效率約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。

    第四，圍繞土地增值收益分配的改革，則可能為農(nóng)民工帶來一定程度的財(cái)產(chǎn)性收入，從而成為推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。一個(gè)普遍的看法認(rèn)為，轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙在于成本無法負(fù)擔(dān)，但事實(shí)并非總是如此。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無法通過市場(chǎng)途徑變現(xiàn)。目前來看，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)分為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財(cái)產(chǎn)若能市場(chǎng)化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會(huì)明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照十八屆三中全會(huì)所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

    第五，耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點(diǎn)。截至2011年底，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積為12.77億畝，其中已經(jīng)流轉(zhuǎn)的總面積為2.28億畝，流轉(zhuǎn)面積同比增速達(dá)22.1%；在改革政策的推動(dòng)中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡(jiǎn)單匡算，中國(guó)將于2020年前實(shí)現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”。

    （國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、哥倫比亞大學(xué)商學(xué)院高級(jí)訪問學(xué)者 巴曙松）